宋王朝的国家福利与“福利病”

作者：吴钩

来源：作者赐稿

          摘自 吴多纳新书《宋潮：变革中的大宋文明》

许多人可能都会以为，现代国家福利制度起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》。这部法典将贫困人口分成两大类，一类是“值得救济的穷人”，包括年老及丧失劳动力的残疾人、失去依靠的儿童，教区负有救济他们的责任，如给成年人提供救济金、衣物和工作，将贫穷儿童送到指定的人家寄养，待长到一定年龄时再送去当学徒工；另一类是“不值得被救济的人”，包括流浪汉、乞丐，他们将被关进监狱或送入教养院，接受强制劳动。

一些学者会告诉你，《伊丽莎白济贫法》的颁行，意味着英国“建立了全世界第一个社会救助制度”。这么言之凿凿的人，肯定不知道，也想象不到，比《伊丽莎白济贫法》更完备、更富人道主义精神的福利救济制度，实际上早在11~13世纪已经出现于宋代中国。

不相信吗？请跟着13世纪意大利的商人、旅行家马可·波罗到杭州看看南宋遗留下来的福利机构。马可·波罗在到达杭州之前，听说宋朝设有一种福利性的育婴机构：“诸州小民之不能养其婴儿者，产后即弃，国王尽收养之。记录各儿出生时之十二生肖以及日曜，旋在数处命人乳哺之。如有富人无子者，请求国王赐给孤儿，其数惟意所欲。诸儿长大成人，国王为之婚配，赐之俾其存活，由是每年所养男女有二万人。”

等到他来到杭州时，已经元朝了，杭州的育婴机构早已荒废多时。不过，他看到了另一种叫做“养济院”的福利机构：“日间若在街市见有残废穷苦不能工作之人，送至养济院中收容。此种养济院甚多，旧日国王所立，资产甚巨。其人疾愈以后，应使之有事可作。”

我知道，你的心里还有疑问：马可·波罗的记述可靠吗？

国家福利

我们不妨以宋朝人自己的记录为参证。吴自牧《梦粱录》载，“宋朝行都于杭，若军若民，生者死者，皆蒙雨露之恩”——

1）“民有疾病，州府置施药局于戒子桥西，委官监督，依方修制丸散【口父】咀，来者诊视，详其病源，给药医治，……或民以病状投局，则畀之药，必奏更生之效”；

2）“局侧有局名慈幼，官给钱典雇乳妇，养在局中，如陋巷贫穷之家，或男女幼而失母，或无力抚养，抛弃于街坊，官收归局养之，月给钱米绢布，使其饱暖，养育成人，听其自便生理，官无所拘”；

3）“老疾孤寡、贫乏不能自存及丐者等人，州县陈请于朝，即委钱塘、仁和县官，以病坊改作养济院，籍家姓名，每名官给钱米赡之”；

4）“更有两县置漏泽园一十二所，寺庵寄留槥椟无主者，或暴露遗骸，俱瘗其中，仍置屋以为春秋祭奠，听其亲属享祀，官府委德行僧二员主管”。

《梦粱录》所载者，是宋政府针对贫困人口而设立的四套福利系统：1）施药局为医药机构，代表医疗福利；2）慈幼局为福利孤儿院，代表儿童福利；3）养济院为福利养老院，代表养老福利；4）漏泽园为福利公墓，代表殡葬福利。如果我们有机会到南宋时的杭州参观，走到戒子桥西，便可以看到施药局，旁边则是慈幼局，马可·波罗听闻的福利育婴机构，便是慈幼局。

这些福利机构并非仅仅设于都城杭州。北宋后期，朝廷已经要求“诸城、寨、镇、市户及千以上有知监者，依各县增置居养院、安济坊、漏泽园”。凡户口达到千户以上的城寨镇市，都必须设立居养院（即养济院）、安济坊、漏泽园，更别说人口更集中的州县城市了。南宋时，一些州县又创设了收养弃婴与孤儿的慈幼局，宝祐四年（1256），宋理宗下诏要求“天下诸州建慈幼局”，将慈幼机构推广至各州县。

宋理宗还说了一个心愿：“必使道路无啼饥之童。”至少在京畿一带，这位君主的理想已得以实现，因为一名元朝文人说：“宋京畿各郡门有慈幼局。盖以贫家子多，辄厌而不育，乃许其抱至局，书生年月日时，局设乳媪鞠育之。他人家或无子女，许来局中取去为后。故遇岁侵，贫家子女多入慈幼局。是以道无抛弃之子女。若冬遇积雨雪，亦有赐钱例。虽小惠，然无甚贫者。此宋之所以厚养于民，而惠泽之周也。”这一记录，也可以证明马可·波罗所言不虚。

北宋时期虽然尚未出现专设的慈幼局，不过已有针对孤儿、弃婴的救济，宋徽宗曾诏令居养院同时收养孤儿：“孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣襕于常平头子钱内给造，仍免入斋之用。遗弃小儿，雇人乳养，仍听宫观、寺院养为童行”。

南宋初，宋高宗又下诏推行“胎养助产令”：“禁贫民不举子，有不能育婴者，给钱养之。”给钱的标准是：“应州县乡村五等、坊郭七等以下户，及无等第贫乏之家，生男女不能养赡者，于常平钱内，人支四贯文省”，符合救助条件的家庭，生育一名婴儿可获政府补助4贯“奶粉钱”。宋孝宗时又改为“每生一子，给常平米一硕、钱一贯，助其养育”。许多州县还设有地方性的“举子仓”，由地方政府向贫家产妇发放救济粮，一般标准是“遇民户生产，人给米一石”。

如果说，胎养令、举子仓与慈幼局代表了宋朝贫民“生有所育”的福利，养济院的出现则反映了宋人“老有所养”的福利。养济院是收养鳏寡、孤独、贫困老人的福利院，北宋时称为“居养院”，创建于元符元年（1098），这年宋哲宗下诏：“鳏寡孤独贫乏不能自存者，以官屋居之，月给米豆；疾病者，仍给医药。”崇宁五年（1106），宋徽宗赐名“居养院”，南宋时则多以“养济院”命名。

按宋人习惯，“六十为老”，年满60岁的老人，若属鳏寡、孤独、贫困，老无所依，居养院即有义务收养。宋徽宗时还一度将福利养老的年龄调低到50岁：“居养鳏寡孤独之人，其老者并年满五十岁以上，许行收养，诸路依此。”按北宋后期居养院的救济标准，“应居养人，日给粳米或粟米一升、钱十文省，十一月至正月加柴炭钱五文省”。

宋人还有“病有所医”的福利——体现为福利药局与福利医院的设置。熙宁变法期间，宋政府成立了营利性的合卖药所，宋徽宗将它改造成福利性的和剂局、惠民局，南宋相沿，行在临安与地方州县均设有官药局。官药局类似于现在的平价门诊部、平价大药房，如江东提刑司拨官本百万，开设药局，“制急于民用，……民有疾咸得赴局就医，切脉约药以归”；建康府的惠民药局，“四铺发药，应济军民，收本钱不取息”；临安府的施药局，“其药价比之时直损三之一，每岁糜户部缗钱数十万，朝廷举以偿之”，施药局诊病配药，药价只收市场价的三分之二，由户部发给补贴。有时候，施药局也向贫困人家开放义诊，并免费提供药物。

除了官药局，宋代还设有福利医院，即安济坊。安济坊配备有专门的医护人员，每年都要进行考核：“安济坊医者，人给手历，以书所治疗痊失，岁终考会人数，以为殿最，仍立定赏罚条格。”病人在安济坊可获得免费的救治和伙食，并实行病人隔离制，以防止传染：“宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍，以为汤药饮食人宿舍。”

此外，宋朝的一些地方政府还设立了安乐庐，这是针对流动人口的免费救治机构。如南宋时，建康府人口流动频繁，常常有旅人“有病于道途，既无家可归，客店又不停者，无医无药，倾于非命，极为可念”，政府便设立安乐庐，凡“行旅在途”之人，发现身有疾病后均可向安乐庐求医，“全活者不胜计”。

人生的起点是摇篮，人生的归宿是坟墓，最后我们还要看看宋朝在“死有所葬”方面的福利。历朝官府都有设义冢助葬贫民、流民的善政，但制度化的福利公墓建设要到北宋后期才出现，宋徽宗要求各州县都要建造福利公墓，取名“漏泽园”：“凡寺观旅梓二十年无亲属、及死人之不知姓名、及乞丐或遗骸暴露者，令州县命僧主之，择高原不毛之土收葬，名漏泽园”。蔡京政府对漏泽园的建设尤为得力。

漏泽园有一套非常注重逝者尊严的制度：“应葬者，人给地八尺、方砖二口，以元寄所在及月日、姓名若其子娉、父母、兄弟、今葬字号、年月日，悉镌讫砖上，立峰记识如上法。无棺柩者，官给。已葬而子娉亲属识认，今乞改葬者，官为开葬，验籍给付。军民贫乏，亲属愿葬漏泽园者，听指占葬地，给地九尺。无故若放牧，悉不得入。仍于中量置屋，以为祭奠之所，听亲属享祭追荐。”

根据这段记载，可以知道，漏泽园的坟墓有统一规格，约八尺见方，以两块大方砖铭刻逝者的姓名、籍贯、生辰、安葬日期，有亲属信息的，也刻于砖上，作为标记。没有棺木的逝者，政府给予棺木收殓；已在漏泽园安葬者，如果有亲属愿意迁葬他处，政府将给予方便；贫困家庭的亲人去世后想安葬于漏泽园的，政府也允许——当然，不用收费。漏泽园设有房屋，以便逝者的亲属来此祭祀。

总而言之，对于贫困人口，宋朝政府试图给予“从摇篮到坟墓”的全方位关怀，提供的基本福利涵盖了对“生老病死”的救济。宋徽宗曾毫不谦虚地说：“鳏寡孤独，古之穷民，生者养之，病者药之，死者葬之，惠亦厚矣。”宋代福利之发达，不管跟后来的元明清时期相比，还是与近代化刚刚开始时的欧洲国家相较，都堪称领先一步。

过度福利

更有意思的是，宋朝“济贫政策所引发的关注及批评，已有类似近代国家福利政策之处”。近代国家常见的从福利政策衍生出来的“福利病”，同样存在于宋朝。请注意，我们要说的宋朝“福利病”，是指国家福利制度的衍生问题，而不是管理不善或制度漏洞所导致的弊病。

正如我们在一些福利国家所看到的情形，宋朝政府的福利政策在推行过程中也诱发了“过度福利”的问题。宋徽宗的诏书一再指出过这个问题。

大观三年（1109）四月，宋徽宗在一份手诏上说：“居养、安济、漏泽，为仁政先，欲鳏寡孤独养生送死各不失所而已。闻诸县奉行太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。”有些州县的福利机构为救济对象提供酒馔，待遇不可谓不优厚。皇帝要求有司纠正这股“过度福利”之风：“立法禁止，无令过有姑息。”

次年，即大观四年八月，徽宗重申：“比年有司蹑望，殊失本指。至或置蚊帐，给肉食，许祭醮，功赠典，日用即广，縻费无艺。”诏令各州县停止福利扩张与靡费铺张，除了居养院、安济坊、漏泽园之外，不要自行设置其他的福利机构。

十年后，即宣和二年（1120）六月，宋徽宗再次下诏批评了居养院、安济坊、漏泽园“资给过厚”的做法：“居养、安济、漏泽之法，本以施惠困穷。有司不明先帝之法，奉行失当，如给衣被器用，专雇乳母及女使之类，皆资给过厚。常平所入，殆不能支。”居养院与安济坊不但免费提供一切日常用具，还替接受救济的人雇请了乳母、保姆与陪护，以致政府的财政拨款入不敷出。

《嘉泰会稽志》也记载说，“居养院最侈，至有为屋三十间者。初，遇寒惟给纸衣及薪，久之，冬为火室给炭，夏为凉棚，什器饰以金漆，茵被悉用毡帛，妇人、小儿置女使及乳母。有司先给居养、安济等用度，而兵食顾在后。”

这种“縻费无艺”的“过度福利”，显然跟制度缺陷、监管不力造成的“福利腐败”并非同一回事。宋代的福利机构当然存在着不同程度的腐败问题，不过那是另一个话题了。我们现在看到的宋代“过度福利”，与其说是福利腐败，不如说跟政府的施政偏好密切相关。

宋朝福利的鼎盛期是蔡京执政的时期。为什么蔡京那么热衷于推行福利政策？因为他是新党领袖王安石的继承人，用现在的话语来说，北宋新党具有鲜明的左派风格，他们推动变法的目标之一便是“振乏绝，抑兼并”，希望运用国家的强制力与财政资源，救济贫困人口，抑制兼并，防止贫富分化悬殊。

蔡京拜相执政之年，宋徽宗将年号“建中靖国”改为“崇宁”，即意味着君臣宣告终止之前调和左右的折中政治，恢复熙宁变法的左翼路线。蔡京政府也确实以“振乏绝，抑兼并”为己任。蔡氏曾经告诉徽宗：“自开阡陌，使民得以田私相贸易，富者恃其有余，厚立价以规利；贫者迫于不足，薄移税以速售，而天下之赋调不平久矣。”表达了对贫富差距与社会不公的关切。后来蔡京下台，接任的宰相王黼“阳顺人心，悉反蔡京所为”，其中就包括“富户科抑一切蠲除之”，这反证了蔡京执政时实行过“科抑富户”的左翼政策。

也因此，蔡京一上台执政，居养院、安济坊、漏泽园的建设便迅速在全国铺开，乃至出现“过度福利”。而当蔡京罢相时，宋朝的福利制度又会发生收缩，如大观四年、宣和二年，皇帝下诏纠正“过度福利”，都是蔡京罢相之时。

养懒汉

我们现在都说，优厚的福利制度下，很容易“养懒汉”。在蔡京执政之际、北宋福利制度迅速扩张的时期，确实出现了“养懒汉”的问题，比如一些州县的居养院和安济坊，由于政府提供的生活条件非常不错，“置蚊帐，给肉食”，甚至还有保姆、做家政的阿姨，所以便有“少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉”，在居养院或安济坊中赖着不走，白吃白喝白睡。

许多到过西欧国家旅游的人都会发现，高福利制度已经深刻塑造了西方人的生活方式与生活节奏：每天工作几小时，要么就成天晒太阳，经常休假旅游，大街上很少看到行色匆匆的上班族。这种图享乐、慢节奏的生活风气，也出现在南宋时的杭州社会。

如果马可·波罗在南宋时就来到杭州，他将会看到，西湖一带，“湖山游人，至暮不绝。大抵杭州胜景，全在西湖，他郡无此，更兼仲春景色明媚，花事方殷，正是公子王孙，五陵年少，赏心乐事之时，讵宜虚度？至如贫者，亦解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游，不醉不归。此邦风俗，从古而然，至今亦不改也”。终日游玩的人，不但有“公子王孙、五陵年少”这等富贵子弟，还有“解质借兑”（类似于今日城市刚刚兴起的“贷款旅游”）的城市贫民，“不特富家巨室为然，虽贫乏之人，亦且对时行乐也”。

这些贫乏的市民为什么能够“对时行乐”，乃至敢于“解质借兑，带妻挟子，竟日嬉游”？不怕饿死么？不怕。因为南宋杭州市民享受到的福利非常丰厚。

请看周密《武林旧事》的记载：“都民素骄，非惟风俗所致，盖生长辇下，势使之然。若住屋则动蠲公私房赁，或终岁不偿一钚。诸务税息，亦多蠲放，有连年不收一孔者，皆朝廷自行抱认。诸项窠名，恩赏则有‘黄榜钱’，雪降则有‘雪寒钱’，久雨久晴则又有‘赈恤钱米’，大家富室则又随时有所资给，大官拜命则有所谓‘抢节钱’，病者则有施药局，童幼不能自育者则有慈幼局，贫而无依者则有养济院，死而无殓者则有漏泽园。民生何其幸欤。”

南宋杭州市民所享受到的政府福利（私人慈善不计在内）包括：减免赋税，经常蠲免房屋租金；遇上大节庆，政府会发“黄榜钱”，碰上大雪天，发“雪寒钱”，久雨久旱则发放“赈恤钱米”；贫困的病人可到施药局免费诊治取药，被遗弃的孤儿会被收养入慈幼局，贫而无依之人送入养济院养老，死而无殓者安葬在漏泽园。

——换成我们生活在这样的福利制度下，即使身无分文，也是敢“贷款旅游”，带着老婆孩子玩个痛快的。对不？

贫者乐而富者扰

福利制度看起来很诱人，但天下没有免费的午餐，羊毛最终出在羊身上，不是出在这群羊身上，便是出在那群羊身上。宋政府维持居养院、安济坊、漏泽园等福利机构运转的经费，有几个来源：左藏库，即国家财政拨款；内藏钱，皇室经费的资助；公田的租息收入；国营商业机构的收入，比如“僦舍钱”，即官营货栈的租金收入；常平仓的利息钱米。其中常平仓的息钱为大头。如果常平仓息钱不足用，通常就只能挪用其他用途的财政款项或者增加税收了。

陆游的《老学庵笔记》记述了崇宁年间各州县倾财政之力办理福利救济的情形：“崇宁间初兴学校，州郡建学，聚学粮，日不暇给。士人入辟雍，皆给券，一日不可缓，缓则谓之害学政，议罚不少贷。已而置居养院、安济坊、漏泽园，所费尤大，朝廷课以为殿最，往往竭州郡之力，仅能枝梧。谚曰：‘不养健儿，却养乞儿。不管活人，只管死尸。’盖军粮乏，民力穷，皆不问，若安济等有不及，则被罪也。”以蔡京政府的施政偏好，救济贫民的福利支出优先于军费开销。军粮缺乏，可以容忍；济贫不力，则会被问责。

这并非陆游的虚构，因为徽宗的诏书可以佐证。宣和二年六月十九日，皇帝诏曰：居养院、安济坊、漏泽园救济过度，“常平所入，殆不能支。天下穷民饱食暖衣，犹有余峙；而使军旅之士稞食不继，或至逋逃四方，非所以为政之道”。难怪当时的民谚要讥笑蔡京政府“不养健儿，却养乞儿”。

这是占用财政拨款的情况。宋徽宗的诏书还提到因“过度福利”而导致民间税负加重的问题：大观三年四月二日，皇帝手诏：“闻诸县奉行（福利救济）太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。”这里的“苛扰”，便指政府增税，骚扰民间。《宋史·食货志》也称，蔡京时代的居养院、安济坊、漏泽园“糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣”。“率敛”也是增税的意思。由于宋代的赋税主要由富户承担，而福利机构的救济对象为贫民，所以便出现“贫者乐而富者扰”之讥。

洪迈《夷坚志》中有一则“优伶箴戏”的故事，辛辣讽刺了蔡京时代“贫者乐而富者扰”的福利制度。故事说，三名杂剧伶人在内廷表演滑稽戏时，饰演成儒生、道士与僧人，各自解说其教义。

儒生先说：“吾之所学，仁义礼智信，曰‘五常’。”然后采引经书，阐述“五常”之大义。道士接着说：“吾之所学，金木水火土，曰‘五行’。”亦引经据典，夸说教义。

轮到僧人说话，只见他双掌合十，说道：“你们两个，腐生常谈，不足听。吾之所学，生老病死苦，曰‘五化’。藏经渊奥，非汝等所得闻，当以现世佛菩萨法理之妙为汝陈之。不服，请问我。”

儒生与道人便问他：“何谓生？”僧人说：“（如今）内自太学辟雍，外至下州偏县，凡秀才读书，尽为三舍生。华屋美馔，月书季考；三岁大比，脱白挂绿，上可以为卿相。国家之于生也如此。”（这里的“生”，伶人理解为“书生”，指的是国家的教育福利，恰可弥补我们前述所未及之处。）

又问：“何谓老？”僧人说：“（昔者）老而孤独贫困，必沦沟壑。今所在立孤老院，养之终身。国家之于老也如此。”

又问：“何谓病？”僧人说：“（生民）不幸而有病，家贫不能拯疗，于是有安济坊，使之存处，差医付药，责以十全之效。其于病也如此。”

又问：“何谓死？”僧人说：“死者，人所不免，唯穷民无所归，则择空隙地为漏泽园；无以殓，则与之棺，使得葬埋。春秋享祀，恩及泉壤。其于死也如此。”

最后问：“何谓苦？”僧人“瞑目不应”，神情很是悲苦。儒生与道人催促再三，僧人才“蹙额”答道：“只是百姓一般受无量苦。”

教坊杂剧伶人表演这出滑稽戏，是想告诉皇帝，政府为维持庞大的福利支出，变着法子加税，已经使老百姓“受无量苦”了。看演出的宋徽宗听后，“恻然长思”，倒也没有怪罪讥讽时政的伶人。

为什么是宋朝？

在宋朝济贫政策的推行过程中，特别是在蔡京政府的“福利扩张”时期，“福利病”的存在是实实在在的，这一点无可讳言。不过，有一个道理我认为也需要指出来：“过度福利”好比是“营养过剩”，一个营养不良的人是不应该担心营养过剩的；如果因为担心营养过剩而不肯吃肉，那就是跟“因噎废食”差不多的愚蠢了。

宋人的态度比较务实——既不齿于蔡京的为人，也抨击过“资给过厚”的“过度福利”，但对蔡京政府推行的福利制度本身，却是很赞赏，朱熹说：崇宁、大观之间，“始诏州县立安济坊、居养院，以收恤疾病癃老之人，德至渥矣。”甚至有宋人相信，蔡京为六贼之首，独免诛戮，乃是因为他执政之时，“建居养、安济、漏泽，贫有养，病有医，死有葬，阴德及物所致”。可见宋人只是反感“过度福利”，并不拒绝福利制度。

而在宋朝之外的朝代，我们就很难见到关于“福利病”的记载了。这当然不是因为其他王朝的福利制度更加完善，而是因为，宋朝之外的王朝，政府并未积极介入对贫困人口的救济，没有建立完备的福利救济机构。

尽管《周礼》中载有“保息六政”：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富；《管子》中亦记录有“九惠之教”：一曰老老，二曰慈幼，三曰恤孤，四曰养疾，五曰合独，六曰问病，七曰通穷，八曰振困，九曰接绝。但这只是带有福利色彩的政策，没有证据显示当时已设立了专门的福利机构。

南北朝时，南齐出现了免费收治贫病之人的“六疾馆”，北魏建立了功能相似的病坊，南梁则设有收养孤老与孤儿的“孤独园”，应该是中国最早的福利机构，但不管是“六疾馆”，还是“孤独园”，全国只有一个，象征意义大于实际效用。而且，建“六疾馆”的南齐太子萧长懋，建“孤独园”的南梁皇帝萧衍，都是虔诚的佛教徒，准确地说，他们是以佛教徒（而非国君）的身份修建福利机构的。政府并没有创设福利制度的自觉。

唐代从京师到一些地方都出现了“悲田养病坊”，负责收养贫病孤寡，有时也收留流浪乞丐，但悲田养病坊是从寺院中发展起来的，日常工作也由僧人主持，“悲田”二字即来自佛经，唐政府只是给予资助并参与监督，与其说它是国家福利机构，不如说是民间慈善组织。

宋朝之后的元明清三朝，国家福利也出现了明显的退缩。我们知道，宋代的贫民福利体系包括四个系统：1）以官药局和安济坊为代表的医疗福利；2）以胎养令和慈幼局为代表的生育福利；3）以居养院或养济院为代表的养老福利；4）以漏泽园为代表的殡葬福利。恰好囊括了对贫民“生老病死”的救济。

这四个福利系统，除了医药救济得到元政府的重视之外，其他福利机构在元朝都被废弃了；明朝的朱元璋虽然重建了惠民药局与养济院两套系统，但惠民药局在明中期之后基本上已经荒废，“养济院”则被用于控制人口流动，因为明政府规定：街上的流浪乞丐要送入养济院收容，候天气和暖，再遣送回原籍；清王朝只保留了养济院的设置，并且同样利用养济院系统控制流民，至于对弃婴、孤儿的救济，则被清廷视为是“妇女慈仁之类，非急务也”。

总而言之，宋朝政府建立的“从摇篮到坟墓”全覆盖的贫民福利体系，我们在其他王朝是找不到的。没有发达的福利体系，又哪来衍生的“福利病”？

那么，为什么只有宋王朝怀着极大的热情投入贫民福利制度的建设？你可能会说，因为宋朝皇帝推崇儒家的“仁政”。但哪一个朝代的君主不是以“推行仁政”相标榜呢？为什么他们在实际行动上又提不起兴建福利机构的劲头？

我读过历史学者梁其姿的大著《施善与教化：明清时期的慈善组织》，受其启发，想提出一点综合的解释。

宋代福利制度的建立，首先是近代化产生的压力催化出来的结果。研究者发现，在16世纪的欧洲，当社会经济结构从封建制度过渡至资本主义制度之际，无可避免地导致了一个后果：由于社会经济急剧变化，大量都市贫民被“制造”出来，成为迫在眉睫的社会问题。近代欧洲国家逐渐发展出来的福利政策，其实就是为了应对这一崭新的社会问题。英国政府制订“济贫法”之举，即始于近代化正在展开的16世纪下半叶，及至17世纪初，便诞生了完备的《伊丽莎白济贫法》。“济贫法”的出现，意味着英国政府开始负担起救济贫民的责任，在此之前，英国的济贫工作主要是由教会承担的。

中国则在唐宋之际发生了一场深刻的大变革，历史学家们相信，唐朝是“中世纪的黄昏”，宋朝则是“现代的拂晓时辰”，伴随着均田制的解体、贵族门阀的消亡、商品经济的兴起、人口流动的频繁、“不抑兼并”与“田制不立”政策的确立，一系列的社会变迁催生了大量的都市贫困人口，传统的由宗教团体负责的慈善救济已不足以应对都市贫困问题，政府需要承担起更大的责任，提供更周全的救济。而“官方的长期济贫机构在宋亡后约三百多年间没有进一步发展，反而萎缩，这当然并不说明元明间的贫穷问题减轻了，而是这三百年间的社会经济发展没有如宋代一样使都市贫穷成为突出的问题”。

其次，宋朝福利制度的建立也是“大政府”政策取向的结果。纵览历史，我们会发现，宋王朝有着显著的“大政府”性格，政府不但设置了大量的经济部门介入商业活动，开拓市场，对涌现出来的都市贫困问题，也是倾向于以国家力量积极解决，不仅建立了针对贫民“生老病死”问题的福利救济机构，而且在政府的施政过程中，还出现了接近现代意义的“贫困线”概念（之前的王朝是不存在一条一般性的“贫困线”的）：田产20亩以下或者产业50贯以下的家庭，即为生活在贫困线下的“贫弱之家”、“贫下之民”。贫民可以享有一系列政策倾斜与政府救济，如免纳“免役钱”，免服保甲之役，获得“胎养助产”补助，借贷常平米钱免息，发生灾荒时优先得到救济，等等。

为什么宋朝建立的绝大多数福利机构都在元朝消失了？一个不容忽略的原因便是，“此后的中央政府不似宋代的积极”。特别是朱元璋缔造的明王朝，更是表现出鲜明的“小政府”性格，国家财政内敛，公权力消极无为，政府职能严重萎缩，晚明之时，当都市贫困再次成为不容回避的社会问题，朝廷依然缺乏兴趣去规划建设一个完整的福利体系。梁其姿总结说：“在政治理念方面，明政权又缺乏宋代的创意。明政府并不曾制定一套长期性的、全国性的社会救济政策。”这个评价是精准的，不过我们还要补充一句：以明王朝的内敛型财政，即便朝廷有心，也无力发展宋朝式的福利制度。清承明制，清王朝差不多也是如此。

不过，从晚明开始，由地方士绅主导的民间慈善力量已发育成熟，“既然政府并不正视新富及贫穷所带来的社会焦虑，地方精英自然而然地接手处理这个问题”。这便是自晚明至晚清期间，善会、善堂等民间慈善组织勃兴的历史背景。

在西方，要等到16世纪下半叶，随着英国“济贫法”的出台，政府救济机构的建立，国家才承担起向贫民提供救济的义务，之后，英国的福利制度慢慢发展起来，在这个过程中，显然离不开重商主义财政的支撑。而中国在宋朝之后，囿于“小政府”的惰性，福利制度建设非但裹足不前，且比宋朝退步了，此消彼长，到晚清时，便完全落后于英国。

游历海外的晚清学者王韬发现，英国政府所征之税，“田赋之外，商税为重。其所抽虽若繁琐，而每岁量出以为入，一切善堂经费以及桥梁道路，悉皆拨自官库，藉以养民而便民，故取诸民而民不怨，奉诸君而君无私焉。国中之鳏寡孤独、废疾老弱，无不有养。凡入一境，其地方官必来告曰，若者为何堂，若者为何院，其中一切供给无不周备。盲聋残缺者，亦能使之各事其事，罔有一夫之失所。呜呼！其待民可谓厚矣。”如此情景，仿佛就是中国宋朝。

宋朝的福利制度尽管在推行过程中出现了种种问题，包括福利制度衍生的“福利病”、由于监管不力而产生的“福利腐败”，等等，但是，我们决不能因此否则福利制度，一个没有基本福利“兜底”的社会，是不可能安宁的。两宋天灾频仍，据学者的研究，其发生灾害的“频度之密，盖与唐代相若，而其强度与广度则更有过之”。宋代的民变也此起彼伏，300余年出现400多起民变，不过都是小股民变，很快平息，如果宋朝没有这么一个覆盖面广泛的国家福利系统，恐怕民变早就一发不可收拾。要知道，两宋可是历史上唯一一个没有发生全国性民变的长命王朝，这里面，应有国家福利“兜底”之功。

南宋诗人楼钥写过一首讲述家史的长诗《次韵雷知院观音诗因叙家中铜像之详》，里面有一句是这么说的：“衰宗幸有此奇特，信知福利非唐捐。”用这一诗句形容宋朝的福利制度，也是很恰切的。

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