在宋代，每一个公民都有权利提出立法动议

作者：吴钩

来源：新浪微博

时间：甲午年十月十六

           西历2014年12月7日 

宋朝极重法治，立法频繁。中国古代还没有出现一个诸如议会那样的民选立法机构，不过宋朝有专门负责修订、汇编法律的机关，叫做“详定编敕所”（又称“修敕局”、“编修敕令所”、“详定重修敕令所”）。编敕所由提举、同提举、详定官、删定官及若干文吏组成，在编敕过程中，每个立法官都可以对草案提出意见，但提举与详定官拥有对法律草案定稿的权力。所有的敕条均以皇帝的名义颁行天下，但修敕的实际权力毫无疑问掌握在通晓法学的士大夫手里。我们以为皇帝“出口成敕”，说出来的话就能成为法律，其实当然不是这么回事儿。

我们这里要讨论的是，宋朝的民众有没有机会参与到国家的立法过程中？

答案是，有的。也许您想不到，宋人已经建立了一套比较完善的“立法民主”机制。宋人认为，“自来先置局（修敕局），然后许众人建言，而删定须待众人议论。”（《宋会要辑稿•刑法》）这里的“众人”，包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫闭门造车，而是要经过“众人”的充分辩论，择其善者而从之。“自来”二字，则表明立法须走“众人议论”之程序乃是宋代一直实行的惯例。

那么平民如何参与立法呢？主要有三个途径：首先，任何人在任何时间都可以向州政府投状，以书面形式提出立法的建议，再由州政府将意见书“缴申中书”，上报中央。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时，即交给修敕局“删定编修”。凡立法建议被采纳之人，“量事酬赏，或随材录用”（《宋会要辑稿•刑法》）。在这种激励下，我相信宋代的民间一定产生了一批“立法爱好者”，叶适所说的“极一世之人志虑之所周浃，忽得一智，自以为甚奇，而法固已备之矣”，我觉得便是那类“立法爱好者”。

其次，修敕局启动立法程序之后，朝廷会利用遍布各州县的粉壁，出榜公告天下，征集立法建议。如南宋建炎四年（1130），朝廷决定修敕，便命令各州县政府“出榜晓示”，征求意见，“诸色人等陈言编敕利害”，均可到州县衙门投书，州县政府收集后用“急脚递”（宋代的加急快递系统）送达京师进奏院，再由进奏院交给“详定重修敕令所”。凡建议得到采用者，“即保明申朝廷，乞与推恩”（《宋会要辑稿•刑法》）。神宗朝修订《熙宁编敕》，也是“诏中外集议，择其可采者用之，有未便于事理而应改者，上之尚书省议奏”。《熙宁编敕》修订了十年，到元丰年间，才汇编成书，颁行天下（《文献通考•刑制》）。

真宗朝时修订茶法，时任三司使（相当于国家发改委主任）的陈恕，还干脆邀请“茶商数十人，俾各条利害”。当时的争论很激烈，茶商提出的方案，是茶的商业利益尽归商人，商人“取利太深”；官方的方案是国家专营茶叶，利归官府，商人“灭裂无取”。最后陈恕采纳了折中的方案，“公私皆济”，换言之，即吸收了商人的意见（《东轩笔录》卷一二）。

立法草案制订出来了，还不能立即生效刊行，需要再向“在京刑法司、律学官吏”征求修改意见，因为“尚虑事理未尽”。这些法律专业人士的意见，“送提举详定官看详。如当改正，即改正刊印颁行”（《续资治通鉴长编》卷二四七）。

最后，法典经皇帝批准，颁布生效之后，如果民众发现其中的缺陷，还可以向朝廷奏陈立法得失，并建议修订。如宋哲宗元祐元年（1086），朝廷批准了详定编敕所提出的一项动议：“官吏民庶等，如见得见行条贯有未尽未便，合行更改，或别有利害未经条约者，并许陈述。”（《续资治通鉴长编》卷三七八）当时尽管没有立法议员，但如果一项立法受到的非议很多，是可以促使朝廷重新修法的。

宋朝这一制度化的“立法民主”机制，在中国历史上是独一无二的。我们从其他王朝中找不到类似的制度。

责任编辑：姚远