转型时期的中国社团（康晓光）

邓小平发动的改革把中国带入了一个史无前例的“转型时期”。无论用什么标准来衡量，社会团体的“暴发式增长”，都应该被看作是这一时期最为激动人心，也最为发人深省的历史事件。这一事件引起了海内外学术界的极大关注，也激起了广泛的争论。那么，今日中国的社团与西方世界的社团有什么异同？政府与社团之间是一种什么样的关系？这种关系又是如何形成的？推动这种关系发育的动力是什么？政府与社团的关系或国家与社会的关系将如何演变？社团的未来命运又是什么？

本文将进行一次“勇敢的冒险”，尝试着对这一系列“关键问题”提供答案。毫无疑问，上述任何一个问题的任何一种答案都将引起激烈的争论，而要对所有的问题都提供答案，注定会引起轩然大波，无疑是“引火烧身”。但是我愿意承担“抛砖引玉”的任务，以期引发广泛而又富有成效的讨论。

一、1976年以来社团的发展

当今中国的社团就是西方世界的“非政府组织”或“非营利组织”吗？如果答案是否定的，那么它是什么，它又具有什么样的“中国特色”？国家与社会之间，或者说，政府与社团之间又是一种什么样的关系？这是本文试图首先回答的问题。

转型时期社团发展概述建国以来，政府一直把社团当作“异己力量”，对其施行严格控制。据统计，1965年，中国大陆有全国性社团将近100 个，地方性社团6000多个。1966-1976 年的“文革”期间，全国各类社团陷入“瘫痪”状态。1976年以后社团开始“复活”，并再度进入繁荣时期。截止1996年6 月统计，经过合法登记的全国性社团增加到了1800多个，地方性社团接近20万个。但是，社团的空间分布呈现出高度的不平衡性，城市的发展水平远远高于农村，经济发达地区远远高于经济落后地区，沿海地区远远高于内陆地区。总的说来，社团的数量、规模以及活动能力与所在地区的经济发展水平和对外开放程度密切相关。

尽管颁布了严厉的《社会团体登记管理条例》，但并未得到有效的贯彻落实，在政府的管理区域之外始终存在着一个广阔的“非法活动空间”。如果我们关注的对象是所有的“实际进行活动的社团”的话，那么目前中国至少存在4 类社团，即经过登记注册并具有法人资格的社团，经过登记注册但无法人资格的社团，注册为企业法人的社团和干脆就不进行任何注册的社团。作为一种有益的视角，还可以根据“起源”把中国的社团分为三大类，即由党政机构发起创办的社团，由事业单位、企业、个人发起创办的社团，由海外组织或个人发起创办的社团，依此被称为“自上而下型社团”、“自下而上型社团”和“外部输入型社团”。

从总体上来看，社团的内部管理状况欠佳。绝大多数社团的组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、激励机制、监督机制都不健全，而且人员老化、经费短缺、财务混乱几乎是普遍现象。社团受到党政机构的严格控制，缺乏应有的独立性，与其说是公民的自治组织，还不如说是政府控制公民的工具。相应地，社团也缺乏起码的代表性，不能集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益，因而也就得不到成员的支持和拥护。由于缺乏代表性，社团也就没有资格与政府进行讨价还价，基本上不具备参与公共决策的能力。同时，缺乏来自社会的监督也制约了社团的健康发展。几乎所有的社团都在从事营利性活动。有些社团还与业务主管单位勾结起来，利用行政权力谋取非法利益。尽管现实不尽如人意，但是20年来中国社团的“发展动态”，却向我们传达了一些带有趋势性的令人振奋的信号棗社团的数量和种类越来越多，规模和实力越来越大，管理水平和自治程度越来越高，发挥的作用和产生的影响越来越广泛和深刻。

社团的基本属性由于现行的《社会团体登记管理条例》把一切合法的社团都置于政府的直接控制之下，因此在现阶段的中国大陆，符合西方标准的合法的“非政府组织”是不存在的。真正独立于行政权力的“非政府组织”只能以非法的形式存在，但是它们目前还处于社会的边缘地带，所发挥的作用也极为有限。因此，对于中国的社团研究来说，西方式的“非政府组织”概念并不是一个十分有效的分析工具。用“双重性”这一术语来从总体上界定中国社团的基本属性是恰如其分的。“双重性”是一个内涵丰富的概念，它意味着：社团的构成具有“半官半民”的 “二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”；社团往往要同时依赖“体制内”和 “体制外”的“两种资源”，相应地，社团也常常通过“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取资源；社团还必须同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”，因而社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的 “交叉地带”。

但是，决不能因为中国的社团具有广泛的“双重性”就完全否定20年来社团发展的成就。如果仅仅把目光局限在社团的“官方性”和“民间性”的二元对立之中，那就等于忘记了社会之所以需要社团的初始动因。社团存在的根本目的，是为自主而灵活的研究、交流、探索和尝试提供有力的支持和良好的环境，是为了关注共同的或长期的社会问题，是为公民提供参与公共决策和社会发展的渠道，是为了代表、综合、表达、捍卫特殊集团的利益，是为了在政府和社会公众之间架设桥梁。尽管中国的社团并不都是“自下而上”建立起来的“公民自治组织”，但是它们确实是在发挥着上述的某项职能，而且是在铁板一块的初始状态中逐渐开发出一个越来越大的全新的活动空间，更为重要的是，这一过程呈现出良好的发展态势。

国家与社会关系的性质当今中国的国家与社会关系的性质是学术界极为关注的问题。“多元主义论”者认定，中国正在经历国家与社会的分化，一个前所未有的市民社会正在逐步发育和成长。相反，“中国特色论”者则认为，中国的国家与社会的关系并没有什么发生实质性的变化，社团只不过是政府与社会之间的“中间层”，是政府实施社会控制的“第二纵向沟通渠道”。而“法团主义论”者强调，中国的国家与社会关系确实发生了变化，但是逐步出现或发展的并不是多元主义的市民社会，而是一种法团主义结构。

可以说，时至今日，中国还没有形成或发育出一个标准的市民社会，既没有出现一个标准的多元主义体制，也没有建立起一个标准的法团主义体制。这是因为，在西方的语境里，无论是在“多元主义体制”之中，还是在“法团主义体制”之中，“结社自由”都已经作为“制度化的公民权利”得到普遍确立，而且社团都是作为独立于政府的力量与政府进行竞争（在多元主义体制中）或合作（在法团主义体制中），但是今日中国并不存在真正意义上的 “结社自由”，也不存在合法的独立的公民社团。在国家与社会的关系中，政府仍然处于绝对主导地位。哈贝马斯意义上的“公域”和“公共权力领域”都还控制在政府手中。这不仅表现为政府既可以对社团实行依法管理，也可以对有关法规进行随心所欲地解释，也不仅表现为政府可以根据自己的需要越过法规对社团进行随时随地的“清理整顿”，还表现为政府对有关社团的立法权的垄断，“什么样的社团可以存在”、“社团可以进行什么活动”等一系列至关重要的问题的决策权，完全掌握在政府手中，社会领域根本没有发言权。

如果不能说今日中国已经形成了“多元主义体制”或“法团主义结构”，那么可不可说中国正在形成“多元主义体制”或“法团主义结构”？我认为这是一个“仁者见仁，智者见智”的问题，现有的证据还不足以给出一个令人信服的答案。我们可以轻而易举地找到无数的证据支持多元主义式的市民社会正在出现的假设。例如，数不胜数的未经登记的社团活跃在全国各地，而且每日每时都有新的成员接踵而来。毫无疑问，它们都处于政府的控制范围之外。与此同时，一些“自上而下型”社团的离心倾向也在不断强化，其官方色彩愈来愈淡，而民办色彩愈来愈浓。同样，我们也可以轻而易举地找到无数证据支持法团主义式的市民社会正在出现的假设。例如，在政府机构改革过程中，与政府有着血缘和职能联系的行业协会大量涌现，而且发挥着日益重要的行业管理职能。而工会、妇联、共青团、少先队等拥有垄断性代表权利的群体组织始终就是政府的有机组成部分。改革开放以来出台的《社会团体登记管理条例》则为法团主义结构奠定了法律基础。由此看来，“中国正在出现一种什么样的社会结构”这一问题，只能由时间来回答了。

20年来，社团发展的历程以及国家与社会关系演变的历程，似乎预示着中国正在形成一种类似于“国家法团主义”或“准国家法团主义”式的结构。这一判断的依据是：在当今中国，存在着有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制；因政府特许而得以存在的社团发挥着政府和公众之间的媒介、渠道或桥梁的作用，而政府则通过这些组织限制或控制利益群体的独立活动；合法团体具有垄断代表权的地位，其代表职能和执行职能合而为一；有一个允许垄断代表权和参与共同制定政策（当然程度极为有限）的国家的存在，而且国家是公共政策形成和影响集团活动结果的一支决定性力量。这些都是标准的国家法团主义结构的基本特征。

二、法律环境与社团的“双重性”

显然，“双重性”并不是社团的“天性”，也不是它自主选择的结果。中国的社团也不例外。那么，中国社团的这一与众不同的特性是如何形成的呢？答案很简单，是外部环境强加给它的，更确切地说，是社团的法律环境强加给它的。社团的特性来自法律环境的特性。

社团管理体制的历史沿革中华人民共和国的第一部社团管理法规是1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》。该《办法》规定社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和地方各级政府。可见，早在建国之初，中国就已经确立了日后的“分层管理”体制，但“双重管理”体制还没有现出端倪。该《办法》只规定了社团的“登记管理机关”，而没有规定社团要有自己的“业务主管单位”。

从1968年到1988年的20年间，在政府内部“实际上”并没有一个专职的职能部门负责社团管理。尽管没有废除 1950年的《办法》，但是民政部门实际上未能垄断社团的审批权，各个政府部门都有权审批和管理社团，甚至有些社团也在审批和管理社团，也有一些社团“浑水摸鱼”未经任何部门审批就擅自成立并开展活动。1976年到1988年间，中国的社团度过了自由自在、迅猛发展的10年。民政部门痛心疾首地把这种“群雄割据”、“群莺乱飞”的局面称为“社团管理职责不清的混乱局面”。这一时期的社团管理体制可以恰当地称之为“多头管理”体制。在多头管理体制下，似乎只有日后的“业务主管单位”，而没有了“登记管理机关”。

直到1988年国务院进行机构改革时，才将社团管理职能明确交给了民政部门。发生在1989年春天的政治事件使政府清醒地意识到社团发展的深远影响，也意识到迅速改革社团管理体制的紧迫性和重要性。1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重分层管理”体制。1998年的新《条例》进一步加强了这一管理体制。所谓“双重管理”，是指社会团体同时要有两个“婆婆”，一个是“登记管理机关”，另一个是 “业务主管单位”。所谓“分层管理”，是指社会团体的登记管理机关和业务主管单位的行政管辖范围，必须与社团的活动范围相一致。“双重分层管理体制”实际上建立了一套“条块分割”式的社团管理体制。对于一个大国来说，“分层管理”是一条“放之四海而皆准”的管理原则。其实最具特色的，也是值得我们关注的，并不是“分层管理”，而是“双重管理”。

现行的“双重管理体制”

《社会团体登记管理条例》（第六条）规定：民政部门是唯一的社团登记管理机关：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位”。《条例》赋予业务主管单位广泛的管理权限和管理责任。第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说，只有先找到一个愿意当 “婆婆”的业务主管单位，才有可能成立社团。那么业务主管单位的职责是什么呢？《条例》第二十八条规定： “业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”实际上，业务主管单位的职责远不止这些。《条例》还算讲究策略，有些话没有直截了当地说出来，而民政部门就不客气了。民政部主管官员主编的《社团管理工作》一书规定，业务主管单位要“对已经登记的社团负责日常管理。……其主要内容包括：负责对社团负责人和社团专职工作人员进行经常性的形势、任务和思想政治教育，使其熟悉并遵守国家的法律、政策；负责对社团负责人的选举和换届任免的审核、社团专职工作人员的党组织建设、工作调动、工资调整、职称评定等方面的管理；负责对社团的重大业务活动（包括召开研讨会）、财务活动、接受资助和外事活动进行审查及管理；负责对社团内部组织机构的调整、增减等进行审查并提出意见，并督促社团到原登记管理机关办理变更、注销登记手续。同时，协助社团清理债权债务并出具债务完结证明等善后工作。”

业务主管单位的巨大权力带来了双重后果：第一，业务主管单位对社团的控制无所不包、无所不在，而只有政府机构及其授权的组织才有资格成为业务主管单位，这样一来，《条例》就把所有的合法社团都置于政府的直接控制之下，从而彻底剥夺了社团的自主权和自治的可能性。第二，业务主管单位的巨大责任使得它不愿担当社团的 “婆婆”，从而使社团因为找不到“婆婆”而无法申请成立，提高了社团的“进入门槛”。可见，就在市场化改革逐步摧毁经济领域之中的计划管理体制的同时，在中国的社会领域中却正在“从无到有”地建设社团的计划管理体制。这也许是中国的经济领域改革与社会领域的最大区别！但是，不能因此否定1976年以来中国社会领域中的改革成就，因为在此之前的社团管理政策是一种“全面禁止政策”，而计划管理体制则属于“有控制地发展政策”。毫无疑问，从“全面禁止”到“有控制地发展”，这是一个历史性的进步。

法律环境与社团的“双重性”

社团的“双重管理体制”造就了社团的“半官半民”性格。一方面，“双重管理体制”使社团处于政府的直接控制之下，成为政府的附庸，它不可能具备完整意义上独立性或自治性，因此它决不是纯粹的民间组织。另一方面，社团毕竟不是政府机关，它既没有行政权力，又没有财政拨款，因此它也决不是纯粹的政府机构。而且许多社团成立的初衷就是为了满足会员的某种自治需求，因而必然具有追求自治的内在冲动。

社团的“半官半民”属性决定了它往往要从两种渠道获取生存资源。那些“自上而下”成立的社团，绝大多数能从业务主管单位那里获得或多或少的经费支持，但是一般说来这种经费数额极为有限，能够保证社团专职工作人员的基本工资和最基本的办公费用就不错了，仅仅能使社团苟延残喘地活下去，根本无法开展与宗旨有关的活动。而那些“自下而上”成立的社团则得不到任何政府资助。因此，几乎所有的社团都要想方设法从政府之外募集资金。这样一来，就形成了社团必须通过“官方渠道”和“民间渠道”获取资源的基本格局。

对于那些有活力的社团来说，独立于“政府渠道”的“民间渠道”是最主要的资源获取渠道。为了生存和发展，社团必须向社会索取资源。由于社团不是政府机关，它既没有向社会强制索取资源的权力，也没有与社会进行“钱权交换”的资本，因此它只能与社会进行自愿的、平等的交换，即通过为社会提供公共物品来换取社会的支持。社团不但要考虑社会的需要，还要满足社会的需要，而且它所提供的物品是否真的满足了社会的需要只能由社会来评判，如果得不到社会的认可，即使它主观上想满足社会的需要，也无法从社会那里获得生存和发展所必须的资源。因此社团在服从政府意志的同时，还必然要服从社会的意志。正是社团的“半官半民”属性，以及由此而来的获取资源的“双重渠道”，使中国的社会团体同时受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”。

社团的“双重管理体制”也决定了社团的活动及其活动领域的基本特征。社团的活动决不能直接损害政府的利益、违背政府的意志，否则政府可以直接终止它的活动或者干脆取缔社团。同时，社团的活动又必须满足社会的需要，否则社团就无法获得社会的认可和支持，失去生存的基础。因此，在中国，社团的活动往往被准确无误地概括为“民间行为，官方背景”，相应地，社团的活动领域也只能是社会和政府共同认可的“交叉地带”。

三、社团发展的动力学机制

双重管理体制的建立，凸现出政府对待社团的两种彼此冲突的态度，即“促进”与“限制”。那么，政府为什么要“促进”社团的发展呢？政府为什么又要“限制”社团的发展呢？更为重要的问题是，在政府主导型改革过程中，作为政府的竞争对手社团为什么能够发展起来呢？这些问题的答案必须从邓小平改革的大背景之中去寻找。

政府行为的基本假设及其决策模式“政府”并不是一个抽象的概念，它是由一群活生生的人组成的。政府的成员或国家公务员也是谋取个人利益最大化的“理性的经济人”。一个国家的制度总是与当前的统治集团的切身利益紧密地结合在一起的，因此制度变迁必然会损害统治集团的利益，所以必然引起他们本能地反对和阻挠，不到万不得已，统治集团或政府是绝对不会主动实施改革的。从长期来看，“历史潮流”是支配制度变迁的根本力量。如果我们把制度变迁比作一出“戏剧”的话，那么“导演”是“历史潮流”或“发展规律”，而政府只不过是一个“被动地”接受“导演”指挥的“演员”而已。但是，从短期来看，在“政府主导型改革”模式中，政府却是“主动的”，它所作出的每一项改革决策基本上都是“自主的”。

所谓“自主的”是指，改革决策是政府制定的，而不是社会制定的。政府从自己的切身利益出发，根据内外环境条件，制定并实施改革方案。政府之所以要改革，是因为现实条件决定了，尽管改革会使统治集团的利益受到损失，但是与不改革相比这种损失要小得多。也就是说，只有当改革方案是所有可行方案之中使政府损失最小的那种方案时，政府才会实施改革。但是，改革的逻辑决定了，改革不会“适可而止”或“半途而废”。政府的有限让步不会永久性地满足社会的变革要求，相反，每一次改革都将引发社会更强烈的改革要求。同时，改革导致了政府决策环境的变化，变化了的环境又迫使政府实施进一步的改革，因为如果政府拒绝实施进一步的改革，那么它就要付出比实施改革更大的代价，于是“明智的”政府为了在新的条件下使自己的利益最大化，只好决定实施进一步的改革。改革就在这种“循环”中持续地进行下去，直到达到新的稳定状态为止。而这一连串的“阶段性”改革也就构成了我们所说的“制度变迁”。

从合法性危机到合法性重建邓小平改革的深层动力源于中国政府的合法性危机。在毛泽东时代，中国政府的合法性建立在来自西方的历史唯物主义和来自中国的政治文化传统的基础之上。但是，全球性的经济体制竞争的结果，摧毁了历史唯物主义赋予计划经济体制的合法性。而毛泽东的逝世和邓小平的东山再起，使得作为一种合法性基础的个人崇拜退出了中国的政治舞台。由此形成了中国政府的合法性危机。作为对合法性危机的反应，中国政府着手重建自己的合法性基础。邓小平采取了“双管齐下”战略，一方面，通过市场化改革建立政绩合法性基础，另一方面，则通过政治和社会领域之中的一系列改革建立民主合法性基础。

1978年启动的改革是一场范围空前广泛的改革。中国的这场改革并不像许多人所认定的那样仅仅局限于经济领域，实际上改革也广泛地涉及到了社会领域和政治领域。从逻辑上来说，在一个集权国家中，如果没有来自政治领域的相应变革，经济领域和社会领域的改革几乎是不可想象的。其实，邓小平的改革正是从政治领域起步的，进而发展到社会领域和经济领域，经济领域的市场化改革又反过来推动社会领域和政治领域的进一步改革。我把政治领域和社会领域的改革归结为政府建立民主合法性基础的努力。

在当今世界，如果一个政府既不能把自己的合法性“完全”建立在历史唯物主义的基础上，又不能把自己的合法性“完全”建立在民主选举的基础上，那么它往往就要把经济发展业绩当作合法性的主要来源之一。亨廷顿指出， “六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话”。为了换取民众的支持，威权政权的领袖们往往被迫作出尽快提高人民生活水平的承诺，而且他们还要反复强调这种经济增长是在其他政权领导下根本无法实现的。

邓小平比任何人都更加清醒地意识到了经济发展对共产党政权合法性的重要意义。1982年他就指出，“要一心一意搞建设。国家这么大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过？我们人民的生活如此困难，怎么体现社会主义优越性？……社会主义必须大力发展生产力，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。否则，社会主义怎么能战胜资本主义？”1987年5 月12日，邓小平在会见荷兰首相吕贝尔斯时谈道，“人民有自己的亲身经历，眼睛是雪亮的。过去吃不饱，穿不暖，现在不但吃饱穿暖，而且有现代化生活用品，人民是高兴的。既然如此，我们的政策还能不稳定？政策的稳定反映了党的稳定”。1990年，正当社会主义陷入了全球性危机之时，邓小平向几位中央负责同志指出，“现在特别要注意经济发展速度滑坡问题，我担心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一两年没问题，如果长期这样，在世界上特别是同东亚、东南亚国家和地区比，也叫滑坡了。世界上一些国家发生问题，从根本上说，都是因为经济上不去，没有饭吃，没有衣穿，工资增长被通货膨胀抵消，生活水平下降，长期过紧日子。如果经济发展老是停留在低速度，生活水平就很难提高。人民现在为什么还拥护我们？就是这十年有发展，发展很明显。假设我们有五年不发展，或者是低速度发展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，会发生什么影响？这不只是经济问题，实际上是个政治问题”。在1992年的南巡讲话中，邓小平毫不含糊地指出，“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。他又说，“为什么‘六·四’以后我们的国家能够很稳定？就是因为我们搞了改革开放，促进了经济发展，人民生活得到了改善”。这一切被归纳为一个著名的命题棗“发展是硬道理”！这说明，中国的新一代领导人已经深刻地认识到，如果不能迅速发展经济，那么社会主义制度就要退出历史舞台，而要加快发展经济，就必须实施逐步深化的越来越彻底的经济体制改革，建立社会主义市场经济体制。

1976-1989 年：民主合法性建设与社团发展1976年以来的社团发展史可以划分为两个阶段，1976-1989 年为第一阶段，此后为第二阶段。在第一阶段，政治领域的改革或建立民主合法性基础的努力，导致了集权体制的松动，作为一个必然结果，中国的社团获得了迅猛的发展，主要表现为社团的数量急剧膨胀。据民政部统计，1989年初，全国性社团已发展到1600多个，相当于“文革”前的16倍，地方性社团猛增到20多万个，相当于“文革”前的33倍。在这一时期，市场化改革对社团发展的贡献可以说是“微乎其微”。

在改革初期，为了调动广大群众的积极性，加快经济发展，也为了提高新一代领导人的政治合法性，政府有意识地发动了思想解放运动，主动宣扬并部分地恢复了公民的个人权利。与此同时，为了交流管理经验和促进技术创新，在经济领域组建了一大批行业协会。为了推动学术研究，也为了赢得知识分子的支持，政府还放开了对学术团体的限制，允许学会围绕本专业的发展展开“纯学术”活动。在这一时期还出现了第一批“新”社团，它们基本上都是中央党政机关发起成立的，组建社团的主要目的是为了进行对外交流。当时意识形态问题还很敏感，党政机关不能直接与某些境外组织发生联系，更不能与之合作，而这些联系与合作又是实行对外开放政策的中国政府所需要的。为了绕开意识形态障碍，党政部门成立了这些表面上具有民间身份的社团。

需要强调指出的是，不能把这一时期中国社团的迅猛发展看作是对西方语境里的“市场失灵”或“政府失灵” 的反应，因为当时的中国既不存在市场经济体制，也不存在民主政治体制。如果说存在什么“失灵”的话，那也只能是“计划失灵”和“集权失灵”，因为“完善的”的计划经济体制和集权政治体制，既不允许自治团体的存在，又不能提供自治团体所特有的社会功能，而这种功能恰恰又是任何一种健全的社会生活所不可或缺的。实际上，这一时期社团的发展是另一种意义下的“集权失灵”的产物，即“集权体制松动”的产物，集权体制的松动使它所一贯禁止的东西（结社）得以大量涌现。

90年代：政绩合法性建设与社团发展1989年春天的“北京风波”成为中国社团发展史的转折点。这一年的10月 25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》，建立了社团的“双重管理体制”，把正式社团直接置于党政机关的严密控制之下。进入90年代以后，政府的社团管理政策的基调是以“限制”为主。90年代初期，开始对全国社团进行“复查登记”或“清理整顿”。1992年得到确认登记的全国性社团有1200个，减少了400 多个，得到确认登记的地方性社团有18万个，减少了2 万多个。截止1996年6 月统计，全国性社团又增加到1800多个，地方性社团再度接近20万个。这一时期，尽管正式社团的“数量”没有增加，但是“质量”有所提高，不但规模获得了发展，而且发挥的作用也越来越大。与此同时，未经登记的非正式社团大量涌现，而且发挥的作用也越来越大。在这一时期，推动中国社团发展的主要动力是市场化改革。更全面的概括应该是，这一时期中国社团的发展是对“市场失灵”、 “民主失灵”、“计划失灵”和“集权失灵”的功能主义式的反应。

在整个90年代，尽管社团发展举步惟艰，但市场化改革却取得了长足进展。这是因为，经济领域中的市场化改革是政府建立政绩合法性基础的唯一途径，而政绩合法性又是政治稳定的基石，因此推进市场化改革符合政府的根本利益。但是，真正意义上的社会领域的改革，将不可避免地带来社会领域的自治，而社会领域的自治将不可避免地催生一批独立自主的社会组织，其中一些社团难免要对政府说三道四，干预政府的决策，甚至还会觊觎政府的政治权力，从而损害政府的切身利益。正是由于经济领域改革和社会领域改革与政府当前利益的关系存在深刻的差异，所以政府对它们采取了完全不同的态度。对于市场化改革，政府采取了“全力推进”的策略，打破了一切意识形态的禁忌，表现了无所顾忌、义无反顾的改革精神。但是，对于社会领域中的结社问题，则采取了“尽力限制”的策略，把社会领域的改革置于经济领域的改革的从属地位，只有当不进行社会领域的改革，就无法进一步推进经济领域的改革的时候，才在社会领域中进行有限的改革，而且这种改革也严格局限于不阻碍经济领域的改革的范围之内。

值得指出的是，社团的“双重管理体制”之所以能够确立并实施，不完全取决于政府的偏好，还在于政府的强大。如果社会有能力对抗政府，那么即使政府想把社团置于自己的控制之下也办不到。改革初期，在政府与社会领域的权力分配格局中，政府占据了绝对优势地位，而且这种格局至今也没有发生实质性的改变。这一背景对中国社会领域的改革产生了广泛而又深远的影响。这就是新制度经济学反复强调的“路径依赖”现象。实际上，中国的经济领域的改革也是如此。人所共知的“政府主导型”、“渐进改革”、“稳定压倒一切”等中国改革的基本特征，都与“强大政府”这一初始背景有着直接的密切的关联。

市场化改革为社团发展开辟道路在社会学的功能主义学派看来，任何一种社会组织和社会秩序之所以能够存在，是因为它们满足了社会的某种需要。这一理论也能够对社会变迁提供解释。它认为社会需求的变化是导致制度变革的根本力量。具体来说，市场化改革通过为社团发展创造需求引发适应性变迁，相应地“拉动”政府主导型改革进入社会领域和政治领域。

随着市场化改革的深入，原来的那套计划经济管理体制越来越不灵了，为了建立新型的经济管理体制，政府主动或被动地响应了市场的要求，允许和推动各类市场中介组织发展。但是这些“市场中介组织”主要是直接为市场运转服务的，政府并不期待它们承担或发挥其他功能。随着单位体制的破产，需要建立新型的社会保障体制。由于政府和企业的能力有限，无法满足社会保障的需要，政府只得要求社会力量加盟，包括要求家庭成员互助、社区成员互助。政府逐渐意识到，有些事情自己做不了也做不好，而且让社会来做对自己也没有什么直接危害，于是允许成立了一些提供社会保障服务的社会团体，如主要为残疾人服务的残疾人联合会、主要为贫困地区失学儿童服务的中国青少年发展基金会。

进入90年代中期以后，政府职能转变问题逐渐提上议事日程，于是就产生了政府放弃的职能由谁来接管的问题。在这种情况下，社团发展进入了一个新阶段，出现了一些具有行政管理职能的行业协会，如中国轻工总会。以“政企分开”为核心内容之一的国有企业改革、非国有企业的发展、市场机制的逐步形成，赋予了中国的企业越来越大的自主权和独立性，使得以行政权力为基础的“部门管理模式”失去了有效运转的前提条件，于是计划体制时期建立起来的一整套宏观经济管理模式也随之失去了原有的效用。为了适应市场经济环境，重建宏观经济管理体制，以政府和行业协会之间的密切合作为基础的“行业管理模式”应运而生。在这种新型体制中，行业协会成为企业与政府之间的桥梁，同时还发挥着单个企业和政府都无法承担的“行业自律职能”。由于行业自律是市场环境中行业管理的必要手段，是推动经济进一步增长的必要条件，因此为了发展经济，也就是为了建立政绩合法性，从自己的切身利益出发，政府不但允许甚至主动推动行业协会和其他市场中介组织的发展，而且逐步赋予它们越来越大的自治权利和一些公共管理权力。在这种情况下，社团的发展实际上是对“计划失灵”和“市场失灵”的功能主义反应。

与此同时，在一些大城市，社区性自治管理组织也应运而生。最近苦于愈演愈烈的腐败的困扰，政府在广大农村开始推行村民自治，让村民组织起来监督和遏制无法无天、贪污腐败的基层干部。政府为了自己的全局稳定赋予了农民有限的自治权利。腐败也迫使政府向舆论监督求援，适当放开了对新闻媒体的控制，允许媒体在政府的控制下为了政治稳定揭露一些问题。在这种情况下，社团的发展是对“集权失灵”和“民主缺位”的功能主义反应。

市场化改革也为社团发展创造了资源基础。毫无疑问，如果每个个人和组织都要仰仗政府提供的资源生存，或是所需的一切资源都掌握在政府手中，或是获得资源的渠道都被政府所控制，那么政府就可以随时随地决定个人和组织的生死存亡，那么个人和组织以至整个社会领域的自治也就无从谈起。改革为独立于政府的个人和组织的生存与发展创造了资源基础。首先，户籍制度、就业制度、社会保障制度的改革，日用消费品市场的开放，对租房和外地人购房限制的逐渐放宽等等，这一切造就了可以自由迁徙、自由择业的社会劳动力。自由劳动力的出现使得社会领域中的各类组织可以比较自由地获得人力资源，而无须经过政府的批准。其次，所有制结构的多元化，创造了不属于政府的经济资源及其所有者，他们可以根据自己的意愿而不是政府的态度使用自己掌握的经济资源。这样一来，那些得不到政府财政支持的组织也有可能生存下去，其“求生之道”就是争取获得独立于政府的经济力量的支持。政府管理方式的改革开辟了个人、社会团体和事业单位获得这些资源的渠道，如允许捐赠和接受捐款，甚至给予减免税优待。值得一提的是，在不损害切身利益的前提下，政府也允许社会团体利用报纸、杂志、电视、广播等大众传媒开展活动。与此同时，对外开放则开辟了另一个资源空间和资源获取渠道，来自境外的知识、信息、资金，通过报刊杂志、书籍、互访、培训、会议、资助等形式，源源不断地进入社会领域，为社会组织提供了前所未有的生存资源和发展机会。

四、社团的未来命运

工业化和市场化的持续推进、对外开放和国际交流的日益加深、政治和文化的不断发展，必将有力地促进社会结构的分化，不同职业、地域、部门、种族、宗教的人们将在各个方面形成自己独特的利益、要求和愿望。为了最有效地追求自己的利益、实现自己的愿望、满足自己的要求，他们将选择“组织起来”的方式，其结果就是纷纷组建利益集团或社会团体。而且这些组织或社团随着经济社会的发展，一方面数量越来越多，另一方面所追求的目标的差异也越来越大，也就是说，这些社团组织日益分化和多元化。这些组织的大量出现将使中国不可避免地进入一个“多元时代”。

未来的中国将以一种什么样的体制回应多元化的挑战呢？是多元主义体制，还是法团主义体制，还是维持现存的专制体制，抑或是回归集权体制？答案取决于一系列的变数以及它们在时间之流中的演变轨迹。

未来，是命运的领地。人，作为命运的奴隶，只能为之期望并为之努力，但却无法预测和选择自己的未来，然而人类从来都无法抗拒预测未来的诱惑。

国家与社会关系目标模式的选择观察与我们有着相似历史和文化背景的日本和新加坡的政治发展和国家与社会关系的演变历程，分析中国的基本国情和国际环境，我认为中国选择“社会合作主义体制”比较合理也比较现实。

这一结论的根据何在？简单地说，根据有五：第一，前提性的判断是中国的多元社会秩序必将形成。第二，中国的传统和现实共同确立了国家或政府的主导地位，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。而且作为一个“后现代化国家”，未来的中国也需要发挥政府的主导作用以获取赶超过程中的“后发优势”。政府对社会团体的全面控制是未来国家与社会关系演变的初始发展条件。由于“路径依赖”效应的存在，在没有巨大的外来干涉的前提下，在近中期内建立一种具有高度竞争性的国家与社会关系几乎是不可能的。第三，中国目前已经形成了高度集中的具有高度垄断性的职能性社会团体结构，如共青团、全国总工会、全国妇联等等。如果能让这些职能组织逐渐发展和提高它们的代表性，并保持现有的垄断性地位，那么这些社团就有能力代表自己的成员参与政府决策，并确保集团成员接受职能组织与政府机构共同协商制定的公共政策，真正发挥“第二行政系统”的作用。第四，现行的“双重管理体制”已经为行政机构与社团的联系建立了制度上的保证。第五，对于中国这样的人口众多、幅员辽阔、自然地理条件千差万别、社会经济发展水平高度不平衡、语言、文化、宗教和民族构成相当复杂的国家来说，高度竞争性的国家与社会关系以及高度竞争性的多元政治体制，也许不会发挥有效的利益集中作用，相反，倒很有可能因无法达成政治共识而导致社会分裂。

什么是“合作主义”？

“合作主义”是一种现代的利益集团政治。在西方政治学中，“合作主义”又被分为“国家合作主义”和“社会合作主义”两大类。合作主义理论家施密特认为，“‘合作主义’取向是政治经济学理论中‘制度主义’的一个分支，它的核心观点……是，认为经济、社会、政治行为不能仅仅根据个体选择和偏好、或者仅仅根据公共机构的习惯和指令来理解。在市场和国家之间的某个地方，存在着许多自我组织的、半公共性质的团体，个体和公司或多或少地依赖这些团体确定彼此行为的预期，并依赖它们为彼此之间经常的冲突提供实际的解决方案。从一个抽象的、外部的观点来看，合作主义不够灵活，其效能亦非最佳，但它确实节约了时间和信息费用，并给那些工作其间的人提供了一种心理上的确定感和熟悉感”。

《布莱克维尔政治学百科全书》给现代合作主义下的定义是：“合作主义是一种特殊的社会- 政治过程，在这个过程中，数量有限的、代表种种职能利益的垄断组织与国家机构就公共政策的产出进行讨价还价。为换取有利的政策，利益组织的领导人应允通过提供其成员的合作来实施政策。”合作主义的现代用法突出了介于国家和公民社会之间的利益集团的作用。多数研究者追随施密特的观点，强调合作主义与多元主义的差别。在多元主义制度下，许多自愿组成的利益集团在人员、资源和与政府的关系方面彼此竞争，以便影响公共政策的取向。在合作主义制度下，拥有强制性和半强制性成员资格的非竞争利益集团的数量是有限的。这些利益集团均享有某种特权，与政府共同制定政策，并训导其成员接受经过讨价还价达成的协议，对政策的实施负责。合作主义强调正式的私人组织执行公共任务。构成社团系统的各个组织，由于与国家建立了相互依赖关系，从而使它们可以发动其成员，并影响他们的选票，以换取有利的公共政策。实际上，合作主义是作为利益集团的垄断权力与日俱增的结果而发展起来的。

“国家合作主义”这一概念的外延涵盖了拉丁美洲的若干政体，包括1964年后的巴西、墨西哥和秘鲁，以及墨索里尼、萨拉查和佛郎哥统治意大利、葡萄牙和西班牙时期的政体。这些体制的共同特征是：有限程度的自由主义民主和人民参与，统治精英对社会的全面控制，相对不发达的工业经济。在实行国家合作主义的国家里，因政府特许而得以存在的利益组织发挥着政府和经济生产者之间的媒介、渠道或桥梁的作用，而政府则通过这些组织限制或控制生产者团体的独立活动。国家合作主义可以加强劳动纪律和管理，同时使相对低效和落后的工业利益集团在一定程度上免受国际竞争的损害。

“社会合作主义”是与议会、政党和选举等正式民主制度并存的一种政治过程和制度。它的基础是职能代表制，即代表社会经济利益的垄断组织被政府允许在商讨政府政策的过程中拥有特权地位，这种商讨过程通常是在正式的民主决策程序之外，作为对政府给予的这种特权地位的回报，利益组织则保证其成员服从利益组织与政府共同制定的政策条款。与国家合作主义不同，社会合作主义产生于某些成熟的资本主义国家，在这些国家中，利益集团对社会代表性的垄断程度获得了高度发展。这些利益组织不但高度集中，而且有能力对那些违反集体协议条款的成员实行有效的制裁。

社会合作主义广泛存在于欧洲，其典型是奥地利，其次是斯堪的纳维亚国家。奥地利在商会、工会、农会和各种职业委员会中都实行义务会员制，每个劳动公民至少是其中一个组织的成员，而每个社团都是一个高度集中的利益组织。例如，最高工会组织可以操纵工人代表，全国的各个工会都是它的下属单位，而且在财政上依赖最高工会组织。国家在商议价格控制和经济计划中保证代表的平等性，集体的社会经济协商则是在非常不正式的非官僚机构（平等委员会）中进行的，各个利益组织负责帮助政府贯彻共同制定的政策。利用这些组织，政府对部门和地区保持着最大限度的有效控制。奥地利的例子表明了社会合作主义有效制度化的前提：垄断的和集中的利益组织，阶级代表的平等，非正式的调整过程。所有这些过程都已在一个相当长的历史时期内形成。尽管没有一个前提是奥地利特有的，然而它们的联合存在则肯定是奥地利所特有的。

与欧洲不同，墨西哥的合作主义体制，不是通过政府的行政部门与垄断性职能团体进行协商来建立合作关系，而是通过在官方政党的组织系统之内建立垄断性职能团体来实现国家与社会的结合。墨西哥的“革命制度党”与一般的政党不同，它不是为赢得政权而建立的，而是政府为了巩固自己的统治而建立的，所以被称之为“官方党”。尽管墨西哥也是实行多党制的国家，但是政府组建的“官方党”，在历次选举中永远处于不败之地，因此许多人把墨西哥恰当地称为“一党制国家”或“党政合一国家”，或是干脆把“革命制度党”称为“执政党”。创建初期， “革命制度党”由四个职团系统组成，即工人部、农民部、人民部和军人部。1940年以后撤消了军人部。每个部都由为数不一的全国性行业团体组成，每个行业团体都有从基层到中央的垂直组织系统。这样一来，全国民众就被按照行业组织起来，并被纳入革命制度党的组织体系之中，从而通过政党建立了一种垂直的垄断性的利益代表机制。随着经济和社会的发展，这种职团结构也不断发展和扩大，以满足那些日益增多的利益集团的参政要求。“党政合一”体制使墨西哥的职团主义政党体制，发挥了与欧洲的合作主义体制相同的功能。值得注意的是，墨西哥政治的民主性，不是体现在政党之间的竞选上，而是表现在执政党内部的竞争上。工人部、农民部和人民部都要为政府和党内的各种职位展开竞争，各个部内的行业团体也要进行同样的竞争。职位的分配依据的是各个部或各个行业团体的实力，而反映实力的关键指标之一就是其成员的数量，因此它们都力图吸引更多的新成员加盟。为了召纳新成员，它们必须竭力了解召纳对象有什么需要，并千方百计提高自己在满足这些需要方面的声望。这样一来，民众的需要和愿望就有可能得到实际的满足。这也许就是墨西哥式的民主政治。

国家与社团关系演变的可能途径纵观全球范围内国家发展的历史，人们可以清楚地看到，发达世界与欠发达世界经历了不同的发展之路，并在此基础上形成了各自不同的国家与社会的关系模式。

发达世界由封建主义国家及城市共和国，到绝对主义国家，再到宪政主义国家，在社会力量的作用下，完成了不断的制度创新过程。整个过程充满了国家对社会的让步，制度创新大多来自社会。欠发达世界由独裁主义国家、平民主义国家，到威权主义国家，再到新兴民主化国家，虽然也离不开社会发展的推动，但其发展过程中的制度创新，却更多地来自国家，由国家来完成。直至进入新兴民主化国家阶段之前，国家对社会的控制一直呈现逐渐强化的趋势；而在进入新兴民主化国家阶段之后，出现了社会日益挣脱国家控制并逐步走向自治和独立的演变趋势。但是，“就目前情况来看，新兴民主化尚处于发育阶段，经济增长任务依然十分艰巨，制度改革和创新也还是由国家推动的，所以，在国家与社会的关系中，国家的突出地位和作用仍旧是西方发达国家难以望其项背的。”

从世界历史来看，越是历史悠久的国家，越是现代发展起步晚的国家，政府在现代发展过程当中所发挥的作用也就越大，在国家与社会的关系上也就越是处于主动地位。例如，相对而言，欧洲大陆国家多以国家为中心，而英美国家则多以社会为中心。托克维尔在《美国的民主》一书中已经明确地指出了这一点。欠发达国家就更是如此了。发达国家大多数属于世界市场体系形成之前就成功地实现了现代经济增长的国家，而欠发达国家则面临着完全不同的历史条件和国际环境。这就迫使这些国家以政治变革引导经济变革，国家全力以赴投入追赶型现代化、强制型工业化。因此，欠发达国家的国家与社会关系的显著特征就是，国家的地位和作用远远超过发达国家，社会力量处于国家行政力量的全面控制之下，社会缺乏对国家的有效的制度化制约。

如果我们把国家与社会关系的演变放到现代化这一大背景中来看，中国的“政府主导型”现代化就决定了，中国不会一举完成改革的全部任务，很可能要采取“分步走”策略，即首先在经济领域完成市场化，紧接着在社会领域完成自治化，最后在政治领域完成民主化。在这一过程中，国家与社会关系也将经历从国家合作主义向社会合作主义的转变。如果作一个大尺度的阶段划分的话，那么中国的国家与社会关系的演变很可能也要经历相应的三个阶段。在第一阶段，国家对社会实行绝对的全面的控制。1976年以前应当属于这一阶段。在第二阶段，国家与社会进行合作，但国家处于主导地位或支配地位，社会团体发挥“第二行政系统”的职能。目前大致属于这一阶段。在第三阶段，社会获得充分的自治和独立，第三部门获得高度发展，同时社会团体与政府积极合作，建立起有效的社会合作主义体制。

中国国家与社会关系演变阶段发展阶段第一阶段第二阶段第三阶段政府的地位绝对主导相对主导平等合作社会团体的地位官方控制官民合作民间自治国家与社会的关系国家合作主义体制准国家合作主义体制社会合作主义体制南美、南亚和非洲的一些国家的实践似乎证明了，如果没有发达的公民社团，那么即使建立了市场经济和民主政治的制度框架，也不能收到预期的理想效果。健全的公民社会是有效的市场经济和民主政治的基础。有鉴于此，我认为“分步走”策略既是一种现实的选择，又是一种最佳的选择！

原载于《中国社会科学季刊》（香港）1999年冬季号

作者授权儒家中国网站（www.rujiazg.com）发表

康晓光

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