两亿多人口告别贫困（康晓光）

《嘹望》编者按：中国的反贫困行动取得了举世瞩目的成就，农村绝对贫困人口数量从1978年的2.5亿减少到1998年的4200万，20年间减少了2亿多人。同一时期，世界上发展中国家的绝对贫困人口数量却有增无减，处于市场化转型之中的前社会主义国家的贫困发生率也在大幅度增加。在这一背景下，作为发展中国家，中国能够在反贫困领域取得如此辉煌的业绩不能不说是一个具有世界意义的历史性成就。

90年代初期，中国农村的绝对贫困人口占全国人口总数的10%左右，占第三世界国家中绝对贫困人口总数的10%左右，因此中国缓解贫困的行动不仅事关中国人民的整体福利，也关系到全球范围内反贫困行动的成败。在新世纪来临之际，回顾中国反贫困行动的成功经验与不足和教训，提出21世纪的反贫困战略，对于世纪之交的中国和世界都有深远的意义。

改革开放20年来，我国扶贫开发工作取得了巨大成就：

解决了2亿多农村贫困人口的温饱问题。农村尚未解决温饱的贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到1998年的4200万人，农村贫困发生率从30.7%下降到4.6%。国定贫困县农民人均纯收入从1985年的206元提高到1998年的1318元。

贫困地区的生产生活条件明显改善。1986年到1998年的13年间，共修建基本农田8800多万亩，解决了6200多万人和7500多万头大牲畜的饮水困难。新修公路35万多公里，乡通公路率从83.9%上升到97.6%。架设输变电线路近40万公里，乡通电率由77.8%上升到97%。

科技、教育、文化、卫生等社会事业发展较快。贫困地区人口增长率由1986年的20‰下降到1997年的11.5‰；办学条件明显改善，适龄儿童辍学率下降到6.9%；98%的乡有了卫生院，缺医少药状况得到缓解；推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高；群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。

一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱问题。沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题已经基本解决，经济社会面貌发生了深刻变化。沂蒙山区经过10多年的扶贫开发，贫困人口从179.4万人减少到19.9万人，贫困发生率由24.7%下降到2.7%，农民人均纯收入从258元增加到2035元，实现了村村通车，户户通电。其它重点贫困地区，包括部分偏远山区、少数民族地区，面貌也有了很大改变。历史上"苦瘠甲天下"的甘肃定西地区和宁夏的西海固地区，经过多年的开发建设，基础设施和基本生产条件明显改善，贫困状况大为缓解。革命老区、少数民族地区和偏远山区发生的显着变化，极大地鼓舞了全国人民在党的领导下摆脱贫困、走向富裕的信心。

中国的扶贫开发，为全球消除贫困作出了重大贡献。如果讲人权，使人民获得充分的生存权与发展权，这是最基本的人权。我国作为一个人口最多的发展中国家，在综合国力还不强的情况下，由党和政府组织，全社会参与，开展大规模的、长时期的扶贫开发，在当今世界是独一无二的。这充分体现了中国共产党真正是一个把为最广大人民群众创造幸福生活作为自己崇高使命的政党，充分体现了有中国特色社会主义的优越性。世界银行认为："中国政府为帮助最落后的农村地区摆脱贫困作了极大的努力，这种努力比其它许多发展中国家所作的努力要成功得多。"

这一成就主要归功于市场化改革及其带来的全面经济增长。在80年代，贫困农户主要通过农业发展、农村非农产业发展、对城市劳务输出这3种方式分享全面经济增长的利益。而在90年代，贫困农户主要通过劳务输出分享全面经济增长的利益，并借此缓解自身的贫困状态。

如果按扶贫资源类型分类评估，中央政府通过3种方式提供扶贫资源：财政扶贫资金，以工代赈资金，贴息贷款。

财政扶贫资金是无偿提供的，由财政系统管理，主要用于发展贫困地区的社会服务项目，如教育、卫生和培训；以工代赈资金也是无偿提供的，由计委系统管理，主要用于发展贫困地区的基础设施，如道路、人畜饮水工程、农田基础设施、供电系统、程控电话系统等等；贴息贷款是有偿使用的，由农业银行管理，主要用于有直接经济收入的生产性项目，如种植业、养殖业、林业、农产品加工业、商业等等。从资金绝对规模来看，贴息贷款最大，以工代赈其次，财政扶贫资金最少。

以工代赈好经也得好好念

以工代赈项目启始于1984年，一直由计委系统负责管理和实施。中央政府设立以工代赈项目的初始目的，一是为贫困地区提供基础设施，二是为贫困人口提供短期就业机会。前者是为地区整体经济发展奠定基础，后者是为当地的贫困人口提供救济的一种现代方式。以工代赈项目有力地促进了贫困地区的整体经济发展，受到当地政府和居民的广泛欢迎，由于资金是无偿提供的，与贴息贷款相比，地方政府尤其欢迎这一项目。

但以工代赈在实施过程中，却还存在一些问题。

在1996年以前，中央的以工代赈资金是以工业券方式支付的，流动性比较低，基本上可以保证及时、足额到位。1996年以后，中央下达的以工代赈资金改为货币支付，在一些财政极度紧张甚至干部工资都发不出来的贫困地区，这些资金往往被政府用于发放工资，其结果不是赈济了贫困人口，而是赈济了国家干部。例如，青海省同仁县，1997年按计划分配到以工代赈资金额度为808万元，但是直到1998年10月，仍然没有一分钱到位，全被州和县级财政截留挪用了。同样，1998年计划分配的以工代赈资金也是分文没有到位。当然，这种问题随着地方财政状况的好转而得到缓解。例如，在财政状况相对较好的安徽省就没有出现类似的情况。

中央政府要求贫困地区地方政府提供相应的配套资金，但是在实际实施过程中，财政入不敷出的地方政府根本没有能力兑现配套资金。为了能够得到中央的以工代赈资金，地方政府在争取立项时往往承诺提供配套资金，但是在实施项目时这种空头支票根本不能得到兑现。结果是工期拉长、质量下降、效益低下，有的项目甚至根本无法使用，施工单位和出工投劳群众怨声载道，本来就极为短缺的资源被严重地浪费了。

为了最大限度地促进地方经济的增长，"少花钱，多办事"，地方政府把中央政府提供的以工代赈资金全部用于工程设计、购买施工材料和雇佣专业技术人员，而把大量的非技术性劳动成本转移到当地居民头上。为了发展地区性公益事业而无偿征用本地居民劳动，称之为"出义务工"。地方政府或村自治组织在分配劳动负担时，基本上不考虑农户的收入水平，而是把总工程量平均分配到社区内的每个劳动力头上，贫困户得不到任何照顾。尽管工程改善了贫困农户的生产条件，扩大了未来的发展机会，因而符合他们长期利益，但是大量的义务工也直接加剧了他们眼前的负担，甚至可以说是加剧了他们近期的贫困。有趣的是，在青海省和安徽省的十几个访谈对象中，无论是贫困户的劳动力，还是非贫困户的劳动力，几乎没有人能够意识到参与以工代赈项目并获得劳动报酬是自己的权利和这类工程得以存在的前提条件。

贴息贷款扶贫效率为何较低

1984年以前，中央政府通过财政支出支持贫困地区发展。1984年实行国家投资"拨改贷"改革，中央政府支持贫困地区的方式也作出了相应的调整，由财政拨款改为通过银行提供贴息贷款。1994年以前，扶贫贴息贷款由中国农业银行负责发放；1994年以后，划归政策性银行中国农业发展银行管理；1998年3月以后，又重新划归商业性银行中国农业银行管理。

现行的管理办法规定，扶贫部门负责审定贴息贷款项目，当然银行也参与项目评估；银行负责给已经获得地方扶贫工作领导小组批准的项目发放贷款。从理论上说，银行也要承担回收贷款的责任，但是由于在发放扶贫贷款的过程中存在着过多的行政干预，因此银行往往拒绝承担还贷风险。

贴息贷款的扶贫效率极低。之所以如此，是因为扶贫贴息贷款的年利率只有2.88%，远远低于商业利率，因此引来了大量的有权有势的竞争者，贫困人口无力与非贫困人口进行竞争。另一方面，尽管扶贫贷款属于政策性贷款，但银行仍然要求贷方提供抵押，而贫困农户既没有财产可供抵押，又难于找到担保人，因此几乎无法获得这项贷款。

80年代后期，国内外理论界和中国政府提出，各地区之间日益扩大的农民收入差距，主要是由于各地区乡镇企业发展不平衡造成的，因而缩小地区之间农村收入差距、提高贫困地区农民收入的根本措施，就是大力发展贫困地区的乡镇企业。贫困地区的地方政府愉快地接受了这一建议，因为尽管农业项目缓解贫困的作用更大，但是加工业能够更有效地带动区域经济增长，还能给地方财政带来更大的财政收入。于是，贫困地区地方政府理直气壮地把扶贫贴息贷款尽可能地投入到加工业项目上。但是，在实际活动中，由于受到区位、基础设施、金融、法律、会计、人力资源等诸多因素的限制，贫困地区的加工业项目往往命运不佳。而且这类地区在企业管理改革方面也远远滞后于市场化改革的进程，许多新建的乡镇企业仍然沿袭原来的国有企业管理模式，人称"二国营"，效益极为低下。即使存在个别效益较好的企业，所提供的就业机会也被非贫困人口分享，而且提供的财政收入很少能够惠及贫困人口。

进入90年代以后，各地相继提出了新的农业发展模式，如"能人带动模式"、"公司+农户模式"、"基地+农户模式"、"公司+基地+农户模式"。在这种理论指导下，大量的扶贫贴息贷款又进入了能人、公司和基地管理机构的账户。贫困农户仍然得不到本来属于他们的扶贫贴息贷款。这些发放给所谓"能人"、"大户"、"乡镇企业"、"公司"的扶贫贷款还贷率极低，许多地方呆账、坏账高达80%。可以有把握地说，1997年以前，贴息贷款主要扶持的是贫困地区的乡镇企业和富裕大户，而真正的贫困户很少能够得到贷款。

1997年，中央政府硬性规定了贴息贷款的到户比例，农发行开始对贫困农户发放小额信用贷款。"贷富不贷贫"的问题有所好转。为此银行承担了信用风险。1998年，农业银行为了自己的切身利益实行风险转嫁。许多贫困县硬性规定，对口帮扶干部要为其帮扶的对象提供贷款担保。还有一些地方的农行把风险转嫁给地方政府主要是乡政府头上，要求乡政府承贷承还，以乡财政作抵押。尽管财政部禁止各级财政提供担保，但地方政府迫于脱贫的政治压力，仍然吞下了这一苦果。但是乡政府同样会保护自己的利益，它进一步把风险转嫁给村集体，要求村委会用村集体财产提供担保，如村集体林场。村委会为了减少还贷风险，则拒绝给贫困户发放贷款，而把扶贫贴息贷款放给中等甚至上等收入水平的农户，结果相当一部分贫困农户还是得不到贷款。即使是在1997年和1998年这样巨大的政治压力下，贴息贷款的目标偏离问题仍然如此严重，可以想象，解决中国的"扶假贫，假扶贫"问题该是多幺困难的任务。

社会扶贫的效应

为了广泛动员政府各级各部门参与扶贫攻坚，完成中央下达的政治任务，1994年安徽省舒城县开始实施对口帮扶措施。1997年，县委和县政府进一步规定，每个县直单位都要单独或是与其它县直单位联合包扶1个贫困村，所有的机关干部要结对帮扶1_2户贫困户，干部的帮扶对象原则上要在所在单位包扶的贫困村里，而且县直单位要向包扶村派驻扶贫工作队员。县委、县政府强调指出"不脱贫，不脱钩"。

在庐镇乡政府，我们见到了帮扶结对表。这张表上记录了每个县直单位对应的贫困村、各单位参与结对扶贫的干部的名单以及他帮扶的贫困户的名单。在贫困户家里我们又看到了"结对卡"，上面写明了双方的基本情况。

1994年县人事局和供电局开始联合包扶庐镇乡黄柏村。县委和县政府要求帮扶单位为贫困户"办实事"。1994年，供电局出钱为黄柏村架电。1995年，通过人事局与交通局、计委、扶贫办的斡旋，为该村争取到以工代赈修路项目资金4万元，而且人事局还从自己的事业经费中拿出了7千元。通村公路历时3年完成，在本村境内长7.2公里。该村的小学原来在一座破庙里，属于危房。1996年，人事局协调来13.5万元，本村群众义务出工，帮助黄柏村重建了小学校舍。为了科技培训和进行党员教育，人事局送给黄柏村1台电视机和1台放像机。每年的教师节人事局领导都来村里慰问教师，1997年和1998年的"六一"儿童节还给学生送了1000元的礼物。为了提高教学质量，人事局给该村小学分配了1位师范毕业生，还调来了1名公办教师。在物资扶贫的同时，人事局还搞"精神扶贫"，在黄柏村组织"10星"评选活动。扶贫工作队员小李说老百姓很在乎这种评选，而且是否当选都影响到年轻人找对象。乡干部说这种活动有利于农村社会治安。

黄柏村全村444户，其中贫困户119户。截止1998年11月，已经有57户贫困户结上了对，其中人事局20户，供电局30户，乡政府7户。由于机关干部数量少于贫困户的数量，因此采取从最穷的农户开始结对的办法，1996年人均纯收入低于650元的57户贫困户结上了对子。结对双方事先并不认识，对应关系由驻村扶贫工作队员安排。干部访问结对贫困户的方式是集体行动，由单位统一组织进村入户。

驻村扶贫工作队员叫李章峻，1976年出生在舒城县城关乡，1995年参加工作，毕业于皖西联合大学计算机专业。1997年1月9日开始担任驻村工作队员，原定1年，但由于对这项工作有了感情，自愿要求继续干下去，直到黄柏村脱贫为止。人事局为小李配备了煤气灶、餐具，独立开伙，不给村里增加负担。按规定工作队员每个月要在村里工作20天，但小李月月超标。小李的主要工作是负责本单位与所在村之间的联系、沟通、协调、组织。此外，他自己还与本村最贫困的农户结成对子。在他的帮助下，这户人家的小儿子考上了地区农校，大女儿去了杭州打工。

小李说他们单位的干部绝大多数来自农村，对贫困农户有一定的感情，因而能够积极参与结对帮扶活动，认为自己有责任和义务这样做，有的还主动找小李给安排帮扶对象。由此看来，尽管被帮扶者对于现代社会的公民权利没有任何意识，但是从帮扶方来看，结对帮扶这种扶贫方式还是具有一定的社会心理基础的。

最具有中国特色的扶贫方式是狭义的"社会扶贫"。早在80年代中期，中央和贫困地区地方政府用行政手段，通过"对口"、"结对"、"挂钩"的方式把一些社会势力(如政府机构、地区、企业、社会团体)与特定的贫困地区或贫困农户联结在一起。1994年以后这种做法得到进一步强化。

这种对应关系使得这些社会势力自愿地或不自愿地成为贫困地区或贫困群体的政治代言人，在它们参与各级政府决策过程中代表和维护贫困地区或贫困群体的利益。同时，这些势力还在自己的势力范围内，通过为帮扶对象捐款捐物发挥收入再分配的职能。此外，对口帮扶还扩大了发达地区与贫困地区之间的项目合作、干部交流、劳务输出机会。

在贫困地区内部进行的对口帮扶，还有为贫困群体扩大对外联系、沟通市场信息、提供经济机会和组织管理服务的功能。实地考察表明，贫困地区内部的对口帮扶似乎更有效果，也更能解决实际问题，并因此受到当地政府和贫困农户的广泛欢迎。

社会扶贫的弊病在于，为了完成上级下达的扶贫任务，政府职能部门会利用职权给自己的帮扶对象"吃偏饭"，在自己的管辖范围内分配资源时向自己的帮扶对象倾斜。这无异于一种"合情不合法"的渎职行为。另外，这种扶贫方式缺乏持续性，如何长期延续是一个问题。

写于2003年

作者惠赐儒家中国网站（www.rujiazg.com）发表

康晓光

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