我国清真食品管理和立法的历史及现状

作者：张楠（西北政法大学研究生院博士研究生、兵团与新疆社会发展法律问题研究中心研究人员）

来源：《原道》第33辑，陈明、朱汉民主编，湖南大学出版社2017年。

时间：孔子二五六九年岁次戊戌正月十九日丁酉

            耶稣2018年3月6日

近年来，伴随着网络自媒体和社交媒体的日趋发达，本作为饮食风俗习惯的清真食品，逐渐成为热点议题，相关争论也逐渐浮上水面。尤其是2016年全国两会召开前后，在互联网上围绕“清真食品立法”曾展开激烈争论，一些境外媒体也给予关注。纵观绝大部分的网络发言，严重缺乏学理性依据，对国家清真食品管理的情况缺乏基本认知，极端观点层出不穷、言词激烈，指向特定民族和宗教的情绪性、攻击性、侮辱性言论频发不已。随着时间推移，相关争论表面虽逐步降温，但所引发的问题与情绪，远未减弱，更谈不上解决。

有鉴于此，全面回顾和梳理我国清真食品管理的法制建设进程，深刻认识我国清真食品管理的基本原则，并以典型地区的实践为个案，进行深入地剖析，总结经验，发现问题，将有助于将以非理性情绪宣泄和零散性讨论为主要特征的网络争吵，引向真正学理性的分析和研究；有助于为不同风俗习惯群众间的理性沟通搭建桥梁，增进相互了解、减少分歧、达成谅解共识；有助于帮助国家全面掌握相关情况，为今后完善相关管理制度，做出更为审慎而恰当的决策。

一、我国清真食品管理的发展历程

1955年9月，商业部颁布了《关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》，[1]这是我国政府部门首次制定出台涉及清真食品管理的政策文件，拉开了新中国对清真食品正式管理的序幕。该指示对供应回民食用的牛羊肉经营问题提出六点注意，主要涉及屠宰人员、牛羊肉禁忌部位，剥皮的卫生方法，运输销售流程，屠宰工资等内容。值得注意的是，在该指示中虽对牛羊肉的禁忌食物提出一些描述，对阿訇或回民屠宰提出要求，对阿訇屠宰工资过高提出解决措施，客观上存在一些涉及宗教的表述和内容，但其本质是将贯彻民族政策和保护回民风俗习惯作为制定依据。

“文革”结束后，财政部、民委、劳动总局、商业部、民航运输服务公司等相关工作部门，陆续下发《关于妥善解决回族等职工的伙食问题的通知》、《关于民航飞机供应清真食品的通知》等政府文件，以“通知”的形式，对少数民族的伙食、副食、航班餐食等方面提出说明或要求。这些文件虽或多或少存在一些涉及宗教的表述，但都以保护风俗习惯作为制定依据和基本原则。[2]

1989年12月，银川市人民政府颁布《银川市清真食品生产、销售管理办法》，这是全国首部涉及清真食品管理的地方政府规章，标志着清真食品管理迈入法制化轨道。1992年4月，银川市人大常委会审议通过《银川市清真食品管理规定》，这是全国首部涉及清真食品管理的地方性法规。[3]1993年9月15日，国家民族事务委员会颁布实施部门规章《城市民族工作条例》，[4]对清真饮食服务企业和食品生产、加工企业加强管理，提出少数民族从业人员，设备场地专用，承包、兼并等要求。至此，我国关于清真食品管理，已经具有了由地方政府颁布的地方政府规章，由省会城市人大批准的地方性法规，以及由国务院部门颁布实施的国务院部门规章等规范性法律文件。

与过去政策性文件规定相较，新出现的法规对保护、服务对象的定位更为清晰，以保护风俗习惯而非宗教信仰的总目标更为明确。譬如《城市民族工作条例》有关清真食品管理的第18条，就以外延更准确、更富包容性的“少数民族”概念取代了“回民”或“回族”，且无任何有关宗教性的表述：“清真饮食服务企业和食品生产、加工企业必须配备一定比例的食用清真食品的少数民族职工和管理干部。清真食品的运输车辆、计量器具、储藏容器和加工、出售场地应当保证专用。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业实行承包、租赁时，一般应当由有关少数民族人员承包或者租赁。清真饮食服务企业和食品生产、加工企业兼并或者被兼并时，不得随意改变其服务方向，确实需要改变服务方向的，必须征得当地城市人民政府民族事务工作部门同意。”

在上述基础上，又有更多地方结合辖区特点，制定了清真食品管理的地方规章或法规。如1995年4月，天津市人民政府颁布地方政府规章《天津市生产经营清真食品管理办法》；1997年10月，河南省人民政府颁布地方政府规章《河南省清真食品管理办法》；1999年11月和2000年8月，河北省和上海市人大常委会先后审议通过地方性法规《河北省清真食品管理条例》和《上海市清真食品管理条例》，标志省级政府和人大开始制定、实施清真食品管理的地方政府规章和地方性法规。随后，青海、甘肃、宁夏、辽宁、新疆、吉林、山西、江苏、黑龙江、陕西等省区相继制定、实施清真食品管理的地方规章或法规。

分析以上规章和法规，首先，均将清真食品管理作为保护少数民族合法权益、落实民族政策工作的一部分。其具体表述，无论是按照新疆“条例”的“为尊重食用清真食品民族的饮食习惯”，还是宁夏“条例”的“为尊重回族等少数民族的清真饮食习惯”，根本上都是围绕少数民族风俗习惯制定而成。其次，均将规范对象设定于食品范围内，新疆“条例”更具体地将清真食品限定于含肉类、乳类及食用油成分的食品。第三，均以加强清真食品管理为目的，以总则、管理措施或条件、监督和法律责任等作为章节结构，并未具体描述“清真”概念下禁忌食品的种类和内容。最后，均结合本地实际情况制定，以本地方行政区域作为实施范围，具体条款相对趋同，但存在不同差异。以上回顾表明，自新中国建立后，中央政府部门已经通过政策文件、部门规章等形式参与了清真食品的管理，部分地方人大已就清真食品管理建立了相关法规。

有关清真食品国家立法的调研工作也开始启动。2002年，国家民委开展国务院《清真食品管理条例》的立法调研和起草工作。2004年12月，《清真食品管理条例》起草调研组赴美国进行考察、交流；2005年11月，国家民委《国务院清真食品管理条例》起草工作领导小组召开第一次顾问工作会议；2007年8月，国务院法制办对国家民委报送的《清真食品管理条例》（送审稿）向35个部委及31个省、自治区、直辖市人民政府法制办征求意见；2007年9月，2008年3月，2010年4月和5月，国家民委和国务院法制办先后在云南、甘肃、北京、宁夏进行清真食品管理立法调研。（以上均见国家民委网站公开报道）

在2006-2016年间的国务院年度立法工作计划中：2006年、2007年、2010年的《清真食品管理条例》，2009年的《清真食品管理办法》，都被列为需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目。2012年的《清真食品标志使用管理办法》被列为需要积极研究论证的项目。2013年的《清真食品标志使用管理办法》，2014年的《清真食品管理条例》都被列为力争年内完成的立法项目。2015年的《清真食品管理条例》被列入研究项目。2008年、2011年、2016年，未有任何清真食品内容被列入国务院立法工作计划。[5]

2012年3月，河北代表团尹广军等31名代表，在第十一届全国人民代表大会第五次会议中，提出了“关于制定清真食品管理法的议案”；2015年3月，山东代表团马传先等31名代表，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上提出了“关于加快制定清真食品管理法的议案”。两议案均由当时会议主席团交付全国人民代表大会民族委员会进行审议，国家民族事务委员会均建议：“全国人大常委会督促国务院加快清真食品管理行政法规的立法进程，使之尽早出台。待行政法规出台后，在总结实施经验的基础上，再考虑进一步上升为法律。”[6]

这些介绍表明，在中央政府工作层面，从2002年起，国家民委、国务院法制办积极开展国务院《清真食品管理条例》立法的考察、调研、起草、送审工作；清真食品的管理条例、办法和标志使用，曾多次被纳入国务院年度立法工作计划，全国人大民族委两次审议会议主席团交付的代表议案，并均建议全国人大常委会督促国务院加快清真食品管理行政法规的立法进程。还从侧面佐证了，曾引发广泛猜测的《清真食品管理条例》未列入国务院2016年立法工作计划的情况，存在先例，不应过度解读和炒作。

以上是国家和地方有关清真食品管理的一般情况，下面将分三个部分介绍和讨论宁夏回族自治区清真食品管理的相关情况。选择该地区作为个案研究对象，一是因为该地区的相关工作走在全国前列，发挥着重要的示范、引导作用。二是目前该地区将清真食品产业作为向西开放的重要支柱，积极推动清真食品产业规模化、集群化、国际化发展，具有典型性。三是该地区的“清真食品地方标准”被纳入地方法规后，导致了“标准”与“法规”间的内在冲突；同时其对“清真”的界定、“清真食品”标准的制定，出现了“宗教性”取向的苗头，偏离了国家将清真食品一贯“作为风俗习惯”进行管理的原则等，引起了较多的争议。

二、宁夏地区清真食品地方性法规、标准的发展历程

按照时间和形式，宁夏地区的清真食品地方性法规、标准的发展历程，大致可分为三个阶段。第一个阶段是在2003年之前。银川市于1989年和1992年，在全国率先颁布实施了清真食品管理地方政府规章和地方性法规。宁夏回族自治区于2003年1月1日起实施地方性法规《宁夏回族自治区清真食品管理条例》。第二个阶段是从2003年至2007年，宁夏回族自治区未再颁布实施其他新的清真食品地方性法规，未对已有政策法规进行调整。第三个阶段是从2008年开始至今，为实现清真食品走出去战略，宁夏积极自主筹措，逐步建立形成了一套地方性清真食品标准和认证体系，并积极向全国其他地区推广。

2008年1月，宁夏回族自治区人民政府批准成立“宁夏清真食品国际贸易认证中心”，作为隶属于宁夏自治区民族事务委员会的全额拨款事业单位。[7]2009年2月，宁夏回族自治区民族事务委员会和质量技术监督局联合发布并实施《宁夏回族自治区清真食品认证通则》（DB64/T 543—2009）。2009年7月，宁夏清真食品国际贸易认证中心获国家认证认可监督委员会批复，[8]在宁夏境内试行开展清真食品认证工作，并于同年8月，正式挂牌开展相关工作。这标志着，宁夏回族自治区建立实施了全国首个关于清真食品的地方标准，成立了全国首家也是目前唯一一家清真食品认证机构。[9]

2011年5月27日，宁夏回族自治区人大常委会通过关于修改《宁夏回族自治区清真食品管理条例》的决定，对原有条例进行了26处修改，其中一处将《宁夏回族自治区清真食品认证通则》正式写入修改后的管理条例。该条例的修改、实施，在宁夏地区建立、完善清真食品地方标准和地方性法规过程中，具有标志性意义：它将推荐性的地方标准《宁夏回族自治区清真食品认证通则》与地方性法规《宁夏回族自治区清真食品管理条例》紧密结合，纳为一体。

2012年9月，宁夏回族自治区技术质量监督局又批准并实施了《清真（HALAL）制品包装通用标准》（DB64/T 796—2012）、《清真（HALAL）肉奶适用饲料通用标准》（DB64/T 797—2012）、《清真（HALAL）制品餐饮服务通用标准》（DB64/T 798—2012）、《清真（HALAL）面食品加工通用标准》（DB64/T 799—2012）、《清真（HALAL）乳制品加工通用标准》（DB64/T 800—2012）等五项地方标准。尤其令人注意的是，上述五项地方标准名称中，将“HALAL”[10]作为清真补充名称使用，这在既往全国各级各类关于清真食品管理的文件中尚属首次。至此，在宁夏回族自治区，已围绕清真概念，建立了囊括食品、包装、饲料、服务等领域，内容详细的地方标准体系，并积极向全国推广。

2012年，宁夏回族自治区与甘肃、青海、陕西、云南四省以备忘录的形式达成共识，以《宁夏回族自治区清真食品认证通则》（DB64/T 543—2009）为基础，五省区民族事务委员会和技术质量监督局共同制定清真食品认证联盟标准。2013年1月20日，上述五省分别发布了《清真食品认证通则》。[11]2015年9月，宁夏清真食品国际贸易认证中心又与河南、四川和天津签署了《清真食品认证地方联盟标准合作备忘录》，并与甘肃、青海、陕西、云南等建立八省联席会议制度。2016年3月，天津市发布《清真食品认证通则》（DB12/T622-2016）（其通则引言表述还有辽宁省参与共同制定）。至此，全国已有九省（区、市）民族事务委员会和质量技术监督局，共同参与清真食品地方标准的起草制定，并将《清真食品认证通则》（以下简称《通则》）作为九省（区、市）的联盟认证标准，即同一标准，分别由各省（区、市）标准化行政主管部门发布、实施。

三、宁夏清真食品地方标准的性质及其存在的问题

经过近27年的努力，宁夏回族自治区已经建立起一套以地方性法规《宁夏回族自治区清真食品管理条例》为主体，以《通则》等地方性标准为补充，层次分明、较为完备的清真食品地方管理体系，同时该通则还成为了覆盖全国九省（区、市）的清真食品联盟认证标准，具有了“准国家标准”的影响力。2016年全国两会召开前后，围绕“清真食品立法”展开的激烈争论中，以宁夏标准为主导的九省《通则》，引起了较为广泛的关注，但是参与讨论者大多将《通则》视为法规或法律，直接导致了讨论方向的偏离。因此首先需要厘清《通则》的性质。

“标准”是指需要统一的技术要求，在我国分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四个层次，以及强制性标准和推荐性标准两种类型。以《通则》（DB64/T 543—2013）为例，分析其标准代码号可以看出，DB为地方和标准两词的拼音首字母，代表该标准为地方性标准，只适用于制定标准的地方；64为行政区划代码，代表标准制定和适用区划是宁夏回族自治区；T为“推荐性”一词的拼音首字母，代表该标准是推荐性标准，即国家鼓励企业自愿采用；阿拉伯数字543和2013，分别代表标准发布的顺序号和标准发布的年号。这表明，《通则》和《清真（HALAL）制品包装通用标准》等系列清真标准，均是地方推荐性标准，仅适用于宁夏地区，并由企业自行决定是否采用。作为我国清真食品管理体系中的新维度，明确《通则》等地方标准的性质，只是对其进行研究的必要基础。通过对该标准内容的研究分析，我们发现该通则本身还存在一定的问题，值得仔细辨析和认真讨论。

（一）制定目标的错位、含混

《通则》作为地方推荐性标准，其适用范围应为宁夏回族自治区辖区内进行清真食品生产经营的企业。因此，该标准制定的首要目标，应当是满足区内对于清真食品的标准需要，服务于区内具有清真饮食风俗习惯的群众，便于有意愿的企业规范其生产。只有在满足这些目标并与之不相冲突的前提下，才可以根据实际情况，出于便于国际贸易等考虑，借鉴吸收其他国家的标准。

然而，在标准制定过程中，尽管《通则》标准编写者承认；“尽管伊斯兰饮食规约在中国穆斯林中形成各种‘标准’，但这些标准都具有一定的‘乡土性’和‘传统性’”，[12]可是该通则却要达成“缘起于马来西亚，但不仅限于马来西亚”的共识，同时又对“马来西亚清真食品的理念、电击昏的屠宰方式、设备清洗方式等”“都持否定态度”，最终形成了这样一部标准——“相对于马来西亚、印度尼西亚等国更加精炼，而相对阿联酋等更加关注屠宰环节的标准内容上更加完备。相对于国际上的标准，我们还突出了文化标准的分量，增加了产品名称、企业环境、企业资质、人员构成等方面的内容”。[13]而本应强调的地区特点，则几乎未曾提起。从中不难看出，宁夏清真食品标准制定伊始，就突出确保标准适用的国际性、广泛性，未将制定目标定位于服务地方行政区域，逾越了《标准化法》所赋予的地方标准制定目标的权限。[14]其结果是，对内，没有充分尊重清真食品在中国，特别是宁夏地区存在的“乡土性”和“传统性”，无法真正满足区内群众和企业的实际需求；对外，又部分否定国际贸易中标准对接国的标准，并较之相关国际标准扩大了内容。这样的标准制定目标显然存在错位与含混。

（二）宗教化和教法化条款的植入

根据前文所述，坚持以风俗饮食习惯定位清真食品，是我国相关政策文件和法规的基本原则，而《通则》则“开创性地”将宗教及其教法元素植入相关标准。

1.宗教化的清真定义。《通则》在术语与定义中对穆斯林和清真食品做出这样的规定：“穆斯林，阿拉伯语音译，指信仰伊斯兰教的人；清真食品，伊斯兰教法许可的食品。”在中国通用语言文字的现实社会语境中，往往会出现并不严谨的泛指代特定的现象。日常生活中既可以使用穆斯林指称不同民族的伊斯兰教信众，也可以特指具有信仰伊斯兰教传统的少数民族；前者是“宗教的穆斯林”，所有成员都是伊斯兰教信众，但不仅限于某个民族，而后者是“民族的穆斯林”，所有成员并非都为伊斯兰教信徒；两者虽具有交集，但不能相互包含，更不能相互等同。“清真食品”概念更是如此。它既可以用于专指伊斯兰教法约束的宗教饮食禁忌，也可以根据我国实际，特指少数民族生活习惯中沿袭的风俗饮食习惯，两者存在巨大差别不能等同。截至2014年底，自愿加入中国共产党[15]的少数民族党员数量超过605万名，这其中有大量少数民族党员来自具有信仰伊斯兰教传统的民族，这部分党员具有“民族的穆斯林”的天然属性，日常生活中沿袭着“风俗的清真”饮食习惯，但他们既不信仰任何宗教，也没有义务按照宗教教法的标准约束自身饮食习惯。如果按照“民族的穆斯林”和“风俗习惯的清真”角度，《通则》既不适用，更无依照伊斯兰教法制定的必要；倘若按照“宗教的穆斯林”和“教法约束的宗教饮食禁忌”角度，现行《通则》，便是将民族和风俗进行了宗教化的捆绑，变相对公民进行宗教界定，违反了我国《宪法》“不得强制公民信仰宗教”的规定。

2.逾越区域特点的宗教化原料要求。中国清真饮食的起源，与伊斯兰教传入密切相关，在传入初期，伊斯兰教教法曾是清真饮食的依据。但随着历史不断发展，在不同居住地区和“大杂居小聚居”的嵌入式生活环境中，经过千百年间不同信仰、不同文化的相互接触、交往乃至融合，逐渐形成了具有中国特色、差异性明显的众多清真饮食风俗习惯。譬如，以哈萨克族为代表的具有信仰伊斯兰教传统的少数民族或广大信教群众，至今保留着食用马肉制品的清真饮食习惯，这亦被当地的回族群众所普遍接受。但在以回族为主要少数民族的宁夏地区，马肉却属于清真食品的禁忌，不能作为“宁夏特色”清真食品的原料。而在埃及等某些伊斯兰国家，食用马肉制品的“新疆特色”清真饮食习惯，则完全不可想象。这都说明，随着时间的推移，我国清真食品的具体内容和形式，已经逐渐与宗教发生剥离，成为一种风俗习惯，无法在较大的时间空间内，保持高度的同质和稳定，广大群众对清真食品的理解带有鲜明的区域性和时代性印记，难以进行统一的规定。也正因为如此，以前我国清真食品的有关法律规范，均不涉及具体的原料和禁忌食物，而《通则》却对清真食品的原材料进行了详细的规定。

《通则》的制定者也充分认识到，“还存在一些‘地方性知识’的清真食品禁忌的扩展，例如回族对马肉的禁忌以及河南回民对动物肾脏的禁忌等”[16]情况，出于突出其标准广泛性和教法性等原因，“在《通则》中没有明确写禁止马肉的内容”，但又明确表示“《通则》作为我们的地方标准，考虑到我区回民等民族的习惯，在认证过程中，我们是不接受马肉及其衍生物的认证申请的”。[17]这充分说明《通则》的制定者，在明知我国清真食品风俗习惯中，存在民族和地区差异性的情况下，为确保通则的教法性和广泛性，有意在具体内容中无视这些差异。而在本应严格按照标准内容执行的认证工作中，又自由裁量，不接受符合标准内容的马肉认证申请，其标准的严谨性，认证的严肃性同时受到损害。

其实即便是退而求其次，完全从伊斯兰教法的角度考量，不同教派或同一教派不同学派，对具体清真原料的认定也存在分歧，不具备统一标准下执行的可能。例如同为逊尼派的教法学派间就对禁食猛兽存在争议：“艾卜·哈尼法认为所有吃肉的动物都属于应禁食的猛兽；沙斐仪和马立克则认为所禁食的猛兽仅指伤人的动物；沙斐仪及艾卜·哈尼法的部分弟子认为蛇可食，但猴子不可食；马立克认为有利爪的猛禽也在可食之列”。[18]

四、相关清真食品地方性法规、标准的内在矛盾和问题

就地方性法规来说，《宁夏回族自治区清真食品管理条例》的颁布，经由宁夏回族自治区人大常委会通过，在宁夏回族自治区内具有强制性。就地方推荐性标准而言，宁夏《通则》由该区标准化行政主管部门制定，只具有推荐性。因此，目前宁夏清真食品地方管理体系中，本应存在着两条并不相交的平行路径：一条以地方性法规和政府部门为主导的管理路径，另一条则是以地方性标准和标准认证工作为主导的认证辅助路径。前者属于强制性路径，后者则是自愿性路径，两者各有侧重，并行不悖，但又各存边界与底线。

然而，2011年5月27日，宁夏回族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议，通过了关于修改《宁夏回族自治区清真食品管理条例》的决定，对原有条例进行了26处修改，其中增加一条，明确规定：“取得《清真食品准营证》的企业和个体工商户，应当遵守《宁夏回族自治区清真食品认证通则》”，[19]而这处修改存在着明显的矛盾和问题。

第一，按照我国现行的标准化相关法律法规，[20]地方标准由地方标准化行政主管部门制定，而该部门作为公权力机关，应当严格遵循权责法定的“法无授权即不可为”，只可在法律、法规所授权的制定范围中制定地方标准。因此，只有当“没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准”。[21]换而言之，是否能被制定成为地方标准，必须具有四个必要前提，一是没有国家标准和行业标准，二是需要在省、自治区、直辖市范围内统一，三是确属工业品，四是存在安全、卫生要求。

当前，清真食品尚没有国家标准和行业标准，可以理解为需要在省、自治区、直辖市范围内统一，食品也确属工业产品，于是《通则》是否应被制定成为地方标准，完全取决于其是否存在安全、卫生要求。根据《食品安全法》第19条关于“食品安全标准是强制执行标准”的条款要求，如清真食品地方标准中存在着安全要求，则其标准必须是强制标准，如不是强制标准，则说明该标准与食品安全无关。现行《通则》作为地方推荐性标准，显然说明其与食品安全无关，同时，该标准所有章节均不涉及任何食品生化指标和理化指标，客观上没有提出任何对于食品卫生的要求。因此，《通则》与“工业产品的安全、卫生要求”无关，不应被制定成为地方标准。

第二，本应自愿采用的地方推荐性标准《通则》，通过被写入地方性法规《宁夏回族自治区清真食品管理条例》第13条，并做出“应当遵守”的明确要求，使其间接具备了地方性法规的效力，具有了强制性。这首先就违反了《标准化法》关于“推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用”的规定，侵害了企业的自主选择权；另外，根据上文所述，《通则》作为推荐性标准与食品安全无关，但其通过写入《宁夏回族自治区清真食品管理条例》而取得了强制性，因此变相成为了一个非食品安全标准的食品强制性标准，违反了《食品安全法》关于“除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准”的规定；[22]最后，《通则》的标准适用范围原本仅限于“清真食品生产经营的企业”，而《宁夏回族自治区清真食品管理条例》第13条的规定中，又将“个体工商户”也作为“应当遵守”《通则》的对象，改变并扩大了地方标准的适用范围。

第三，《宁夏回族自治区清真食品管理条例》将清真食品定义为回族等少数民族生活习惯，而《通则》则将清真和清真食品定义为“伊斯兰教法指称的合法性行为，和伊斯兰教法许可的供人食用或饮用的成品和原料”，两者间存在对于清真食品究竟是属于“风俗习惯”还是“宗教教法”的分歧和冲突，基本依据和制定目标发生矛盾。《通则》还规定，本标准应符合《宁夏回族自治区清真食品管理条例》，而《宁夏回族自治区清真食品管理条例》第13条又规定应当遵守《通则》，二者在基本依据和制定目标出现矛盾的情况下，依然互相援引。形式上也出现了上位地方法规将推荐性地方标准作为依据并具有约束性的问题。

五、归纳及对策

根据上述对我国以及宁夏回族自治区清真食品地方标准和法规的讨论，可以做出以下归纳：

中华人民共和国成立后，根据国务院工作部门的政策文件和部门规章，部分省、自治区、直辖市和省会城市的人大常委会或人民政府，以尊重少数民族风俗习惯为原则，在食品领域范围内，以加强清真食品管理为目标，不涉及具体禁忌食物的前提下，结合本地实际，对清真食品管理的措施或条件、监督和法律责任等，相继制定了存在地方差异的地方性法规和地方政府规章。全国人大和国务院工作部门，积极推动清真食品管理的国家立法。这些不同层次的文件、规章和法规，均以我世俗化国家为前提，以管理为目的，以《宪法》为根本遵循，实行严格的政教分离原则，有效地保障公民宗教信仰自由和民族平等。

现行以宁夏为主导的清真食品地方标准的制定实施，偏离了我国清真食品管理的一贯原则，不仅本身存在问题，还可能带来一些负面影响。首先，宗教化的清真定义与我国现行将清真食品作为饮食风俗习惯进行管理的基本原则发生根本性冲突，脱离了我国现有清真食品管理体系，动摇了我国清真食品管理的基础，导致或加重了认识上的混乱；其次，对特定宗教及其教法内容进行标准化，有违宪法精神，有违政教分离原则，还可能对我国其他宗教及其教法内容分别进行标注化、法规化扩展产生示范效应；第三，任何宗教在不同时期、不同地区的发展，必然会呈现出多样性的表现，不仅出现不同教派、教法，即便在同一教派下还存在不同的教法思想，存在难以统一的巨大争议，即便依照教法制定相关清真食品标准，又将产生依何教派，依何教法界定的问题；第四，依伊斯兰教法对食品进行“合法”（哈俩里）或“非法”（哈拉目）的判定，只是伊斯兰教法体系三大类别众多内容中的一项具体表现，[23]如果在食品领域将伊斯兰教法作为先例，纳入我世俗国家标准体系，不仅为“清真”泛化创造了条件，也为宗教教法全面进入我世俗国家标准体系、乃至法律体系埋下隐患；最后，伊斯兰教作为世界性宗教，以其作为国教、以其教法作为法律的国家不在少数，依教法来制定清真食品标准，其教法解释权必然由宗教国家所掌握，尤其被政教合一的宗教国家高度重视，既可能卷入国际宗教教派纷争，也可能为他国干涉我国内政埋下伏笔，

甚至被“三股势力”所利用，危害国家安全。

鉴于上述这种情况，为全面贯彻宗教信仰自由宪法原则，依法保障少数民族合法权益，依法保护少数民族风俗习惯，依法规范清真食品管理，妥善解决当前宁夏地区清真食品管理中存在的问题，特提出以下建议：

（一）坚持依法管理清真食品。坚持以《中华人民共和国宪法》作为根本准则，坚持政教分离原则，坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施。严格按照我国现行法律法规的有关内容，依法加强对清真食品的管理。

（二）坚持清真食品管理的基本原则不动摇。坚持将清真食品作为风俗习惯进行管理，坚持将清真限定于食品领域，坚持不对清真食品的具体内涵进行标注化和统一化界定，坚持只对清真食品的生产经营者进行管理，坚持在没有清真食品国家立法的情况下，各省区市自行在辖区内管理清真食品，杜绝跨省跨地区的联合标准和管理。

（三）当前亟待采取的措施。1.依法对九省区市清真食品认证地方联盟标准，及其他以“清真”为内容的地方标准进行复审，以确认现行标准继续有效或予以修订或加以废止。2.依法对《宁夏回族自治区清真食品管理条例》，特别是条例第十三条内容进行审查，对认为不适当的，依法予以改变或撤销。3.以更加审慎的态度对待清真食品管理的国家立法工作。

注释：

[1]1955年9月26日商业部［55］商一食字第43号。

[2]除前述外，还有中国民航运输服务司《关于认真做好伊斯兰教民族人员用餐工作的通知》（1989年3月11日）和交通部《关于做好对信奉伊斯兰教各少数民族旅客伙食供应的通知》（1989年5月13日）等。

[3]后由于宁夏回族自治区制定《宁夏回族在自治区清真食品管理条例》，为保障法制统一，经宁夏回族自治区第十届人民代表大会常委会第三十次会议批准，于2012年7月6日废止。

[4]1993年8月29日经国务院批准，1993年9月15日国家民委令第2号发布实施。

[5]此处系根据自2006至2016年间（除2013、2014年），国务院办公厅印发的国务院年度立法工作计划的通知内容进行的归纳。

[6]参见《全国人民代表大会民族委员会关于第十一届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》和《全国人民代表大会民族委员会关于第十二届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》。

[7]见宁夏回族自治区清真食品国际贸易认证中心官方网站，中心介绍，（www.halal.gov.cn）。

[8]国家认证认可监督委员会《关于同意试行开展清真食品认证工作的复函》（国认可函［2009］26号）。

[9]见宁夏回族自治区清真食品国际贸易认证中心官方网站2015年3月3日更新的中心介绍。

[10]阿拉伯语“حلال”的英文音译，中文通常被译为“哈俩里”，意为合教法的，被许可的，其合法与否的所指大于食品范围。

[11]五省《清真食品认证通则》的代码标准号分别为，（DB64/T 543—2013）、（DB62/T 2300—2013）、（DB63/T 1203—2013）、（DB61/T 564—2013）、（DB53/T 467—2013），其中宁夏（DB64/T 543—2013）标准替代了原（DB64/T 543—2009）标准。五省区《清真食品认证通则》标准代码号虽然不同，但其标准名称、标准内容、文本结构，均以《宁夏回族自治区清真食品认证通则》（DB64/T 543—2009）作为基础起草制定。

[12]李自然、刘亚平主编：《宁夏回族自治区清真食品认证通则的解释与适用》，宁夏人民出版社2011年版，第39页。该书是宁夏清真食品国际贸易认证中心立项、认可、支持，由《宁夏回族自治区清真食品认证通则》的主要执笔人李自然撰写。该书以起草组重要成员的角度，对认证通则的产生背景、意义、特点、发展前景以及通则的解释与适用，进行了详细论述，其中涉及大量不为外界所知的通则制定过程，对于研究《清真食品认证通则》具有重要意义。

[13]参见李自然、刘亚平主编：《宁夏回族自治区清真食品认证通则的解释与适用》，第40-41页。

[14]《标准化法》第6条：“对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品的安全、卫生要求，可以制定地方标准。”

[15]中国共产党是由工人阶级中具有共产主义觉悟的先进分子组成的无产阶级政党，辩证唯物主义和历史唯物主义是中国共产党人的世界观，中国共产党人是坚定的无神论者。中国公民可以根据《宪法》宗教信仰自由的原则，自愿选择不信仰任何宗教，自愿申请加入中国共产党。

[16]李自然、刘亚平主编：《宁夏回族自治区清真食品认证通则的解释与适用》，第84页。

[17]李自然、刘亚平主编：《宁夏回族自治区清真食品认证通则的解释与适用》，第88页。

[18]周瑞海：《清真食品管理概述》，民族出版社2004年版，第40-41页。

[19]通常不注日期的引用文件，按其最新版本适用。《清真食品认证通则》作为《宁夏回族自治区清真食品认证通则》的替代标准实施后，原《宁夏回族自治区清真食品认证通则》已废止。在《宁夏回族自治区清真食品管理条例》中对《宁夏回族自治区清真食品认证通则》的引用，按其最新版本，应视为引用《清真食品认证通则》。

[20]主要是《标准化法》《标准化法实施条例》，并参见《标准化法条文解释》。

[21]参见《标准化法》第6条和《准化法实施条例》第15条。

[22]《食品安全法》第19条规定：“食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。”

[23]金宜久主编：《伊斯兰教文化150问》，东方出版社2006年版，第65页。

责任编辑：姚远