多民族国家民族治理与国家建构道路的历史探索——评常安《统一多民族国家的宪制变迁》

作者：杨强（西北政法大学民族宗教研究院副教授，法学博士）

来源：《原道》第33辑，陈明、朱汉民主编，湖南大学出版社2017年

时间：孔子二五六九年岁次戊戌正月廿七日乙巳

           耶稣2018年3月14日

历史上，中国一直是一个统一的多民族国家，“大一统”的理念与制度在巩固多民族统一国家的历史中发挥了至为重要的作用。为了有效地进行民族治理，每个王朝基本上都坚持了“华夷之辨”“因俗而治”与“羁縻统治”的政策，这些政策有效地维护了多民族国家的统一与完整。

然而，近现代西方民族主义的传播、世界范围内民族国家体的形成，冲击着传统的多民族国家。在中国的近代转型中，最严重的危机是面对西方的理论霸权，中国传统的政治学说、法律学说已经无法为庞大的多民族国家的合法性提供理论上的证成。狭隘民族主义和民族分裂活动威胁着传统多民族国家的统一，如何进行有效的民族治理，成为近代中国国家建构最突出的、最棘手的理论困境和政治难题。无论是清末新政的内地化政策，还是民国初年的“五族共和”，抑或是国民政府提倡的“国族”主义，乃至新中国成立后的民族区域自治制度，都是中国民族治理转型与国家建构的努力和尝试。常安教授《统一多民族国家的宪制变迁》（以下简称《宪制变迁》）对清末以来中国探索民族治理与国家建构道路的历程进行了跨学科的分析，展示了中国探索民族治理与国家建构的艰辛历程，为正确认识当前民族治理中存在的种种问题提供了理论支持与历史镜鉴。

一、民族区域自治是民族治理转型与国家建构历史演进的结果

对清末以来中国民族治理转型与国家建构进行历史梳理非常必要，也是非常有意义的。当前我国的民族治理存在着一些棘手的问题，尤其是“藏独”“疆独”等威胁着我国的核心利益，许多不怀好意的国家都妄图利用这些话题分裂中国，“藏独”“疆独”势力常常歪曲历史事实而混淆视听。要对这些问题作出深刻的理论回应，就必须追溯历史根源。对于清末立宪以来中国的民族治理与国家建构的宪制变迁历史有一个整体的把握，才能认识到民族区域自治制度是中国民族治理转型与国家建构历史演进的结果，其具有历史合理性与必然性。探索多民族大国的民族治理与国家建构道路是一个艰辛的历史过程，《宪制变迁》沿着五族共和、国族主义、民族区域自治理论的脉络梳理了清末以来漫长的探索历程。

辛亥革命后，如何继承清王朝多民族的遗产，“五族共和”是当时思想界、政治界在乱世危局中第一次回应。1912年1月1日，孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》提出“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，此为民族之统一”，[1]“五族共和”从此成为民初在民族治理方面的基本宪制架构。正如《宪制变迁》所言：“从近代中国民族建国主义的传入，到汉族单一族裔建国论与五族合一共同建国论的政体选择，再到立宪派与革命派关于排满问题的激烈论战，一直到最后从五族君宪到五族共和的演化，五族共和说这个清末民初重要的宪政学说的衍生过程，清楚地载明了近代中国的先哲们探求多民族国家的民族国家建构的进程。”[2]

狭隘民族主义论者往往将民族主义解释为一个民族一个国家，一个国家一个民族，这与民族主义的初衷不符，更与国家和民族关系的历史事实与现实情况不符。这仅仅是极端民族主义者的蛊惑，但经过帝国主义的挑拨与恶意宣传，往往在传统的多民族国家具有极大的破坏力，“五族共和”论面对这些论调显得力不从心。尤其是南京国民政府成立后，边疆形势急遽恶化，日本侵略者以“自治”“自决”之名支持“伪满洲国”“蒙疆联合委员会”等分裂势力，亟需一种更有整合力的理论，于是，国族主义应运而生。

国族主义是孙中山面对列强侵略，在西方民族-国家话语霸权体系下阐释在中国建立民族国家的一种理论努力。孙中山在《民族主义》第一讲中说：“什么是民族主义呢？……我可以用一句简单话讲，民族主义就是国族主义。”[3]并从中国的历史演变和中国的民族状况两个方面做了论述。孙中山“国族”思想深受西欧民族主义理论中一个民族一个国家的影响，在发动革命时期将“中华民族”具体到一个“汉民族”，到了建设中华民国时期又将中国各民族压缩进一个“中华民族”，都不外乎是孙中山建设“纯粹民族”，建设统一“国族”的一种努力。尽管不同时期的主张有差异，但建立单一的民族—国家思想始终没有改变。他把国族概念等同于民族概念，国族必须依托国家而存在，国家必须通过国族而得救。从以上的逻辑可以看出，孙中山已将民族、国族与国家三种认同合为一体，即赋予中华民族概念以民族、国族、国家三位一体的特征。

《宪制变迁》对国族主义的评价是公允和客观的。国族主义更多是一种淡化族裔观念、强化中华民族是一个的话语，在乱世危局中保存了国家领土，有效地增强了全国人民对于中华民族的认同感。但由于自身政治、经济等能力的缺陷和当时国内外局势的限制，国民政府并没有完成民族治理转型与国家建构的使命。接过这一重担的是中国共产党人，民族区域自治制度成为清末以来民族治理转型与国家建构历史演进的结果。1938年毛泽东《论新阶段》一文，就中华民族对外的民族自决权与少数民族对内的民族自治权作了系统的阐述，标志着中共民族政策从强调民族自决权向强调民族自治的重大转型，在这一转型中，剔除了以往“民族自决”主张中包含的“民族分离”“民族独立”的成分，其核心是“在自愿原则下互相团结，建立统一的政府”，而不再主张少数民族从中国分离出去的权利，并提出民族平等的实现形式应该是“有自己管理自己事务之权”。

最早实践民族区域自治的是陕甘宁边区政府。根据《陕甘宁边区施政纲领》，边区政府先后领导蒙、回人民建立了多个回民自治乡和蒙民自治区。“可以说是民族自治制度的一种鲜活实践，同时也是民族区域自治制度的可贵制度萌芽。”[4]1947年我国第一民族自治区——内蒙古自治区宣告成立，这是中共用民族区域自治政策解决中国民族问题的制度创新。

建国后，随着民族区域自治法律体系的逐步完善，民族区域自治制度成为我国基本的政治制度，近代以来民族治理探索的成果也日益巩固。《共同纲领》第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”，作为“一种最庄严宣示”，初步规定了新中国民族治理的模式。“五四宪法”庄重宣示“我国是一个统一的多民族国家”，并在第二章第五节对于民族区域自治地方作出了专门规定。1984年《民族区域自治法》几乎涵盖民族区域自治所涉及的政治、经济、文化等领域，是对宪法所确立的民族区域自治制度的具体化。2001年修订后的《民族区域自治法》进一步将民族区域自治制度确立为我国的“基本政治制度”。

《宪制变迁》对这一历史过程的梳理让我们深信中国这个多民族的大国选择民族区域自治作为民族治理与国家建构的道路，不是偶然的，而是历史演进的结果。当然清末新政的内地化政策、民国初年的五族共和以及国民政府的国族主义都是历史演进的重要环节，对之不能持历史虚无主义的态度。

二、民主改革是民族区域自治制度奠基的关键

民族自治的内涵有颇大的歧义，维护传统的封建制不是自治，维护“因俗而治”也不是自治，民族自治更不是王公们的独自统治。治理少数民族地方是否进行民主改革，是判断真自治还是假自治的标尺，《宪制变迁》在这一问题上着墨颇多，把少数民族地区的民主改革称为“民族区域自治制度奠基的关键”，更将西藏地区的民主改革誉为“世界人权史上的一章壮美诗篇”。这一判断观点鲜明，体现了现代立场和人民立场，对于判断历史是非具有重要参考价值。

与南京国民政府的民族治理相比较，民主改革对民族区域自治制度奠基的关键意义尤其凸显。南京国民政府成立后，对内蒙古的改革体现了其民族治理转型与国家建构的努力。国民政府制定了《蒙古盟部旗法》对内蒙古传统的盟旗制度进行了民主化的改革，出台了《解放蒙古奴隶办法》以废除蒙古王公特权，制定《蒙古喇嘛寺庙监督条例》以整顿喇嘛教。但由于自身政治、经济等能力的缺陷，国民政府没有在内蒙古进行彻底的民主化改革，这一切法律都流于形式。

20世纪50-60年代的民主改革，是中国多民族大国民族治理转型与国家建构的关键，以往的研究中很少有人从国家建构与宪制建设的视角分析这一问题，《宪制变迁》的这一新的判断是非常恰当的。新中国成立后，通过民族识别、民族干部培养、民族自治地方的建立、少数民族地区的民主改革等政治措施，国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系，国家对少数民族地区的基层治理，也达到了前所未有的直接联系。这些政治措施成为民族区域自治奠基的关键，真正实现了民族治理转型与国家建构之路的质的飞越。

民主化改革废除了封建政治制度下王公贵族的一切政治特权，尤其是政治上的世袭特权，赋予所有民族成员以政治权利，通过普选的方式建立起人民的政府。废除封建的人身依附关系，摧毁森严的等级制度，废除奴隶制度，使全体社会成员享有完全平等的公民权，赋予全体公民普遍的广泛的权利体系，包括政治权利、经济权利、文化权利、宗教信仰自由等，从而使广大平民在政治上当家作主。摧毁封建制度赖以存在的经济基础，即封建的土地占有制度，从而使广大的平民和知识分子享受到民主改革的经济成果。“翻身农奴把歌唱，哈达献给共产党”，这首歌唱出了普通农牧民的喜悦，唱出了广大平民对国家的认同和对当时民族治理宪法制度的高度认可。

西藏、内蒙古、新疆、宁夏等少数民族地区，自治的主体民族普遍信仰宗教，因此民主化改革还需要理顺政治与宗教的关系，这一点在我国民族地区显得尤为重要。政教分离原则，从本质上来讲要求国家权力的宗教中立性，只有这样不同的教派才会有一个平等的环境，宗教信仰才能成为一种私人领域事务。而在少数民族地区的政教合一体制中，僧侣集团不仅是重要的政治力量，同时也是重要的经济力量。以西藏为例，《宪制变迁》认为：“20世纪50年代西藏大地上所进行的轰轰烈烈的民主改革，正是新生的中华人民共和国在西藏大地上建立政教分离的现代政治秩序的一种努力。其性质与欧洲近代政治史上反对天主教政治、经济、文化的政治运动和美国宪法第一修正案确立政教分离原则的宪法行为是一致的，也是为了真正保障西藏人民的宗教信仰自由的享有。”[5]经过民主改革，这些民族地区实现了从前现代政治到现代政治的历史性转变。

三、民族治理与国家建构是统一的

民族治理与国家建构是一个事物的两个方面，二者是统一的。要完成多民族国家的国家建构，就必须精心地设计民族地方的治理模式，民族治理的转型也必须在多民族国家建构的框架内完成。

二战后，国际法上通过民族自决权的方式把民族治理与国家建构统一在一起。民族自决权是国际法领域第一个被接受的集体人权，它一方面给予了被压迫民族反抗外族压迫和外族统治的权利，另一方面赋予多民族国家内部的少数民族平等地参与国家政治的权利，国际法上称前者为外部自决，而称后者为内部自决。如联合国1970年第2625号决议通过《关于各国依照联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》中规定，各民族享有平等权利与自决权。可见现代国际法在认可国家主权独立的同时，也明确地把自决权与人权联系在一起，要求国家平等地对待国内少数民族，国家对少数民族的暴政和民族压迫成为行使民族自决权的合法性前提。这样，在民族自决权的内涵里，将国家主权的独立性与少数民族的自决权联系在一起，使二者互相制约，一方面禁止国家对少数民族的暴政和民族压迫，另一方面把国内少数民族的民族自治限制在国家主权的范围内，维护国家主权、领土完整原则。从民族自决权的角度看，民族自治就是自决权在国家内部的一种延伸，是国内少数民族实现自决的一种方式。

可见，对于多民族国家而言，民族地方的治理不仅仅是一个单纯的中央与地方的权力关系问题，更是多民族大国的民族国家建构的一种基本宪法安排，因此，需要从国家建构的层面来分析民族地方的治理道路。

民族问题研究常常是民族学、政治学、历史学等学科关注的重点问题，法学界关于民族治理法律问题的研究极为薄弱。法理学者多从民间法、民族习惯法的角度分析国家法与习惯法之间的冲突问题，法史学者多从民族法律史的角度研究民族法文化的多元性，宪法学者主要集中在民族区域自治法的具体问题及少数民族人权保护的法律问题。《宪制变迁》则把民族治理放在民族国家建构的大视野中研究宪制问题，凸显了其在法学研究、尤其是宪法学研究中的重要地位。

当前我国民族治理中出现了一些新的问题，一是各种分裂思潮和分裂活动严重地威胁着我国多民族国家的统一，最为突出的“藏独”“疆独”“台独”等分裂活动，他们也处处打着民族自决等招牌蛊惑人心；二是各种宗教极端主义以宗教信仰自由的名义从事各种分裂活动；三是部分公民族裔意识被无限扩大，甚至超越了国家认同和中华民族认同的现象。同时思想界对对民族区域自治制度提出了种种质疑，也就民族治理提出了一些新的观点、学说。可见，民族区域自治制度，并不能在奠基之后就一劳永逸，改革开放后随着市场化、全球化的发展，尤其是宗教极端主义、原教旨主义思潮的传播，探求多民族大国的民族治理与国家建构之路，成为理论研究的新的使命！

注释：

[1]《孙中山全集》第2卷，中华书局2011年版，第2页。

[2]常安：《统一多民族国家的宪制变迁》，中国民主法制出版社2015年版，第82页。

[3]《三民主义·民族主义》，《孙中山全集》第9卷，第185页。

[4]常安：《统一多民族国家的宪制变迁》，第170页。

[5]常安:《统一多民族国家的宪制变迁》，第222页。

责任编辑：姚远