传统监察制度展现中国古人智慧

作者：艾永明（苏州大学法学院）

来源：《中国社会科学报》

时间：孔子二五六九年岁次戊戌八月初八日壬子

          耶稣2018年9月17日

中国古代监察制度萌芽于先秦，形成于秦汉，发展于魏晋，成熟于唐宋，完备于明清，实行2000余年。由于历史和时代的制约，它不可避免地存在许多缺陷和弊端，但就制度设计而言，它充分展现了中国古人国家治理的智慧和经验。

创设独立监察体制

中国古代监察体制的一个显著特征是从不独立逐步走向独立，这是监察权威性和有效性的重要保障。

第一，中央监察机关与其他机关互不统属。秦和西汉，御史府服从于相府而不独立。东汉，御史府改为御史台并与行政系统相分离。魏晋时期，御史台又脱离少府而自立，罢司隶校尉而将监察权向御史台集中。隋废尚书省的监察职能，唐将隋的司隶台并入御史台，形成单一的御史系统。元朝取消谏院，使监察组织更加一元化。清朝实行科道合一，都察院成为完全独立的、唯一的中央监察机关。

第二，地方监察机关与地方行政机关相分离而直接从属于中央监察机关。中国古代地方监察实行常设监察官和朝廷派遣巡察御史巡察相结合的体制。巡察御史由朝廷直接任命派遣，与地方政府没有关联。地方常设的监察机关（官员）则不同，它们与地方政府的关系较为复杂，其独立性是经过长期发展才确立的。自秦至隋，地方常设监察机关往往从属于地方政府。唐宋开始在地方设立专门监察机关。元朝的地方监察体制有了新发展：建立行御史台，实行大监察区建制，设二十二道肃政廉访司，分属行御史台，从而形成垂直监察体系，地方监察机关与地方政府没有统属关系。明代将全国划分为十三道，由朝廷委派监察御史，各省又设按察司，“掌一省刑名按劾之事”，是各省常设监察机关。清承明制，监察体系基本循而不改。

第三，监察官员之专职化。监察职能由监察官员专任，监察官员也不兼任其他职能，这是监察独立的内在要求。自秦汉至唐宋，监察机关的独立和一元化尚在形成中，监察官也没有真正专职化。元明清，随着中央和地方监察机关独立和一元化的完成，监察官员基本实现专职化。尤其是明清时期，御史是官僚机构中一个特殊群体，负有专门职责，还有专用的“獬豸补服”。

第四，监察官员具有独立弹劾权。监察官员虽然从属于相府或御史台（都察院），但其弹劾无需宰执或台主批准，御史以个人名义而不是组织名义提起弹劾。这是为了不妨碍对宰执或台主的纠弹，同时使纠弹的主体十分明确，因而也是对监察官员的一种制约。东汉初年，刺史纠奏二千石长吏“不复委任三府”而直呈皇帝。唐初，明确规定御史可以直接弹劾：“故事，台中无长官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自弹事，不相关白。”清朝规定，科道官不必经过都察院而可以单独进呈，既能封劾，还能面劾。

厘定明确监察职能

中国古代明确的监察职能主要表现在两个方面，一是自身职能有明确的重点和诉求，二是与国家治理体系中其他相关职能有基本明确的界定和划分。

中国古代监察官的主要职责是纠察，“御史察吏，全以纠弹为主”。就内容而言，最重要者有两项：一是纠弹官员之违法犯罪。监察官可以自行发现而纠弹，也可受理官民呈控而纠弹，并拥有广泛的调查权。二是监督公务的正常运行，“注销”和“刷卷”便是许多朝代的常用方式。

在中国古代国家治理体系中，与监察相关的其他职能主要是行政和审判，三者的关系虽然不可能十分明晰，但基本上是明确、合理的。关于监察与行政，古代立制者的基本理念是：行政掌政务，求庶绩，主治民之事；监察掌纲纪，求扬清，主治吏之事。晋武帝曾将两者的关系表述为：“上古及中代，或置州牧，或置刺史，置监御史，皆总纲纪而不赋政。治民之事，任之诸侯、郡守……二千石专治民之事，监司清峻于上，此经久之体也。”唐睿宗也将两者各尽其职视为理政的关键：“寅亮天工，弼谐庶绩，宰臣之任也；彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实繇此也。”关于监察与审判，两者都属于司法，但有明确的职能划分：前者是“纠劾”，后者是“审判”。早在汉代，御史中丞“受公卿事，举劾按章”。明太祖说：“风宪之任，在肃纪纲，清吏治，非专理刑。”在正常的制度状态下，审判权应该归属大理寺和刑部等主审机关。

实行严格监察官管理

监察官是监察活动的执行主体，是治官之官，其自身的组织建设是制度设计的重要内容。秦汉至明清，历代都将监察官视为文武百官中最重要的群体之一，形成了严格的管理制度。

首先，采用高标准的选用条件。在文官队伍中，监察官系列的选用标准是最高的。历代的共识是：“宪官之职大则佑三公统理之业以宣导风化，小则正百官纪纲之事以纠察是非，故汉魏以还，事任尤重，至于选用，必举贤才。”监察官应具有与其职业特性和要求相适应的条件：第一，必须具有优秀的品德。如唐朝“所取御史，必先质重勇退者”。第二，必须具有良好的文化素质。自隋实行科举以后，历代多从有功名者中选用监察官，其中进士尤受青睐。第三，必须有相应的从政经历且政绩卓异。如唐肃宗时重申“御史须曾在州县理人官者，方得荐用”。

其次，适用高级别的任用程序。古代一般监察官的官品都不高（汉刺史六百石，唐御史正八品，明清御史从七品），如按一般任用程序，他们均属吏部任命，但实际不然，很多朝代对他们适用高出许多级别的任用程序。如唐玄宗时定制，御史“皆进名敕授”。宋朝的“祖法”是“台官必由中旨”，监察官必经“御笔钦点”而定。

最后，实行厚赏重罚的监督制度。监察官是文武百官的监督者，对监督者严加监督自然具有十分重要的意义。监察官称职，便予以比其他官员更厚的奖赏；监察官不称职甚至违法犯罪，便予以比其他官员更重的处罚。这种制度体现了权利和义务平衡的原则。唐制，一般官员须经四考才能升转，而御史三考即可。御史若挟私弹事，则以“诬告反坐”律处罚。明朝七品之科道官很多可获四、五品之职，以致有科道官升迁“每苦太速”之说。同时“凡御史犯罪，加二等，有赃从重论”。

设立法制化运行机制

中国古代监察制度获得了那个时代所能获得的有效运行机制，这就是通过全面法制化而使其得到良好的实施。

自秦至清，监察制度的法制化经历了两个阶段：第一，单行的、专门性的监察法从无到有。秦时，有关监察法已相当丰富，但分散于律和令中。至西汉，已有专门的监察法，惠帝三年（前192）颁布的《监御史九条》是中国古代第一部专门监察法，以后又有《刺史六条》等法律。第二，从单一的监察法到综合性的监察法典。元朝制定了中国古代第一部综合性的监察法典《设立宪台格例》，它全面系统地规定了监察法规，是御史台和行御史台行使监察权的基本法律依据。

清朝是中国古代监察法制化最完备的时期。其监察法体系完备、清晰，主要由《大清会典》《钦定台规》和各种单行的专门性监察法构成。《大清会典》所载国家“经久常行”的“大经大法”，是国家的制度总章，规定了监察机关的性质、地位、职能以及与其他机关的关系等。《钦定台规》是根本性的监察法典，乾隆、嘉庆、道光、光绪四朝都有纂定。光绪朝《钦定台规》分为八类，其中“训典”“宪纲”属总则，其余属分则，可以说，它是中国古代监察法制化的集大成，在世界监察史上也具有重要的地位。

中国古代施政者对国家治理中监察权的配置和运用有理性的认识和较合理的设计，它们很大程度上体现了监察权运行的内在规律。当然，中国古代监察制度处于官僚政治的体系之中，特别是受到君主专制这一根本政治体制的制约，官官相察的实质是君察臣，其实施的成效与设计初衷必然相距甚远。

责任编辑：柳君