中国古代异体监督的二重结构

作者：梁振文

来源：中国社会科学网

时间：孔子二五六九年岁次戊戌十一月初六日戊寅

         耶稣2018年12月12日

十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国监察法》,设立从中央到地方各级监察委,表明我国监察机关从行政机关中独立出来,实现国家监察从“同体监督”向“异体监督”的转化,我国由此开启“异体监督”新时代。异体监督响应了现代政治文明的召唤,是新时代反腐败监察工作的必要手段。现代化国家监督体制的发展与完善,既要适当借鉴西方监督理论,又应吸纳我国古代丰富的监察思想及实践经验。“异体监督”思想在国内外盛行已久,对其理解众说纷纭。总体而言,笔者比较赞同修晓波关于“异体监督即不同利益共同体之间的监督”这一观点。基于此,溯源中西方关于异体监督的理论,不难发现,在西方根植甚深的异体监督是一种横向监督,即同一层面的不同利益共同体之间的监督。我国古代的异体监督思想则阐释了另一种纵向监督方式,是不同层面的不同利益共同体对官员的监督。由思想发端,中国古代封建社会于长期实践中形成了自上而下式与自下而上式的二重监督结构。

自上而下式异体监督: 官员对官员的监督

中国式自上而下“异体监督”思想首见于战国法家代表人物商鞅的理论。《商君书·禁使》载:“夫事同体一者,相监不可。”原因何在?商鞅解释:“今夫驺虞以相监,不可,事合而利同者也。若使马焉能言,则驺虞无所逃其恶矣,利异也。……夫事合而利异者,先王之所以为端也。”商鞅以养马官与养鸟兽的官为例,认为须使官吏之间保持因职务相联而利益相异的牵制关系,监督才能真正发挥作用。这个论断为加强对官吏的监督提供了一条可行的思路。历代封建王朝通过一系列举措,以割断监督者与被监督者利益链条的方式,逐步建立起纵向异体监督模式。

中国古代自上而下的异体监督经过了萌芽、形成、成熟、完善四个阶段的发展。第一,萌芽期。秦朝自中央至地方由御史大夫、御史中丞、侍御史、监御史等行使监察职权。其中,监御史由中央委派,巡行监督郡守、郡尉,带有一定异体监督色彩。第二,形成期。自汉至南北朝,古代异体监督模式逐渐形成。西汉武帝时,实行刺史巡行制,开启我国异体监督方式的先河。由皇帝直接领导的13部刺史,与其他官吏职权相制,没有一致的利益,监察效果显著。刺史巡察制是商鞅异体监督理论的大胆实践,亦是中国式异体监督的一大特色,后世盛行的遣使巡行举措便由此发端。东汉设立以御史中丞为首的御史台,监察百官。至魏晋南北朝,异体监督制度发生了两个较重大的变化:在中央,御史台从少府分离,由皇帝直接掌控,地位独特;地方不再常设监察机关,改由巡御史不定期巡察。这样,王朝专职监察的力度加强,异体监督模式初步形成。第三,成熟期。隋唐时,异体监督制度进一步发展。隋在中央设三台分理监察。唐设“一台三院”,御史台总领,台院、殿院、察院各司其职,还置分道巡按,与“一台三院”相配合。宋承唐制,并另设谏院,形成“台谏合一”。同时,恢复封驳制度,且封驳官论事不再受宰执干预。此外,宋代成立路与州(府、军、监)两级监察机构:监司与通判,作为皇帝在地方的耳目。通过建构中央到地方相对独立的监察网,宋代实现了从上至下的监察系统与行政系统的分离。值得注意的是,皇帝直接任命御史台官员的情况在隋唐虽已出现,然作为制度确立是在宋代。第四,完善期。元、明、清三朝是异体监督模式逐步完善的时期。元代改革监察机构,中央设御史台,地方设行御史台和肃政廉访司,职责完全独立。明时中央除都察院外,还设六科给事中,作为另一个独立的监察机构,督察六部官员,向皇帝汇报规谏,牵制首辅及都察院的权力。明成祖确立“御史巡按制度”,由皇帝调配的13道监察御史活动范围与权力得到扩大和加强。各省提刑按察司负责经常性监察,再加上东厂、西厂的监视,明朝对中央与地方的监督达到空前的程度。清时,原本独立的六科给事中并入都察院,形成“科道合一”,实现了监察权的高度统一。

自下而上式异体监督: 民众对官员的监督

先秦时,《尚书·酒诰》载周公的思想:“人无于水监,当于民监。”表明统治者已意识到要重视和善于听取民间的意见。东汉曾实行 “举谣言”制,《汉官仪》载:“三公听采长吏臧否,人所疾苦,还,条奏之。是为举谣言也。”即监察官奉命收集民间风谣,并将其作为是否弹劾当事官吏的重要依据。正因“举谣言”牵涉到官员的政治命运乃至身家性命,故如《后汉书·蔡邕传》所言:“是时,奉公者欣然得志,邪枉者忧悸失色。”由此可见,“举谣言”对抑制官吏枉法,促其勤政廉政有积极作用。

若说“举谣言”只是间接实施监督,历史上也有不少帝王采取措施鼓励百姓直接告发不法官吏。西汉武帝时建立“言变事”制度,保障民众诣阙言事的权利。北魏明元帝、太武帝都曾下诏鼓励民众检举枉法官吏。武则天时,设匦使院,为百姓上书议论时政开辟专门通道。宋太祖规定:“诸行赂获荐者许告讦,奴婢邻亲能告者赏。”宋代还设鼓院和检院两个不同层级的机构,专门受理百姓上书告事。明代,民众行使监督权达到高峰。洪武十八年(1385),明太祖朱元璋以《大诰》诏示:“若欲尽除民间祸患,无若乡里年高、有德等……岁终赴京面奏……善者旌之,恶者移之,甚者罪之。”并指出,当地贤良方正、豪杰之士可将为害一方之人绑送京城(南京),如有人敢中途拦截,则枭首示众。应该说,起于微末的明太祖对普通民众监督官员寄予了很大的信任与期望。朱元璋的举措是 “当于民监”思想的具体实践,也反映了古代统治者在实行自下而上异体监督方面所作的可贵努力。

总的来说,在实践层面,封建社会形成的纵向二重监督都作出过不容忽视的贡献,然而两者之间最终未形成良性互动,无法长期有效发挥作用。新中国成立以来,通过批判继承传统监督文化、吸收西方监督思想与制度有益经验,历经多年摸索实践,逐步走上一条符合中国国情的多方位监督之路。

责任编辑：刘君