【焦利】《唐六典》：唐代国家治理体系的完美呈现
《唐六典》：唐代国家治理体系的完美呈现
作者：焦利
来源：《学习时报》
时间：孔子二五七零年岁次己亥四月初六日丁未
耶稣2019年5月10日
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《唐六典》以法典编纂的形式确认、巩固和扩大了唐朝政府机构改革的成果，为后世完美呈现了当时唐朝政府的国家治理体系及其渊源，对于今天国家治理体系的改革和完善有着积极的借鉴意义。
盛世修典。当唐王朝步入“开元盛世”时，整个王朝的社会经济已空前繁荣，达到了强盛的顶点，国家政治体制已趋定型，国家治理体系已全面建立、健全和成熟起来。在国家的组织制度及行政管理方面，时代需要有一个相对明确且比较稳定的规范。
开元十年，唐玄宗亲笔“手写白麻纸凡六条，曰理、教、礼、政、刑、事典，令以类相从，撰录以进”。下令仿效《周礼》定制，编纂一部既实用，又能展示大唐气象的前无古人的典制巨著来。经过臣子们16年的努力，终于在开元二十六年为唐玄宗奉上了一部皇皇巨著——《大唐六典》（简称《唐六典》）30卷。《唐六典》发展并完善了《周礼》以六部为纲、设官分职的编纂之法，创构了规模宏大、纲目清楚、叙述规范的典制编纂体例，规定了唐代中央和地方国家机关的机构、编制、职责、人员、品级、待遇等，注中又叙述了官制的历史沿革，为开元末天宝初盛世景象的到来，打下了坚实的制度和法律基础。
《唐六典》是唐朝的国家机构组织法
唐朝时期，我国封建时代国家行政管理机构的发展进入了一个新的历史阶段，即由九卿时期进入尚书六部时期，这是历史的一大进步。为适应历史的发展，唐朝开元时期曾有过一次大规模的政府机构改革。改革既与当时的经济背景直接相关，也是盛唐官制调整、成熟与定型的关键一环。《唐六典》则是开元中后期各项制度变革的集大成者，它以法典编纂的形式确认、巩固和扩大了机构改革的成果。《唐六典》按照改革后的国家机关体系进行编纂，详尽规定各部门的机构设置、官员编制、职掌权限、各部门之间的关系，以及官吏任用等一系列制度，使大唐帝国的组织架构一目了然，相当于封建国家的组织法。
按《唐六典》定制，唐朝政府各部门的组织，在中央乃是：
三师、三公：为中央最高顾问。三师即太师、太傅、太保，三公即太尉、司徒、司空。
三师三公皆“训导”“论道”之官，“非道德崇重则不居其位”。
中书门下政事堂：为国家最高权力机构。中书省主出令，门下省主审议，尚书省主奉行。中书、门下省乃是“佐天子而统大政”的决策机关。
御史台：为中央最高监察机关，设台院、殿院、察院。
尚书六部：为国家行政管理机关，尚书六部为国家行政中枢。尚书省分设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部又分设四个司。
吏部：设吏部、司封、司勋、考功四司；
户部：设户部、度支、金部、仓部四司；
礼部：设礼部、祠部、膳部、主客四司；
兵部：设兵部、职方、驾部、库部四司；
刑部：设刑部、都官、比部、司门四司；
工部：设工部、屯田、虞部、水部四司。
此外还有九寺五监等中央政府办事机构。在地方乃是：
道：为地方监察区，全国分为10道，后来增划为15道；
府、州：为地方一级行政区；
县：为地方二级行政区；
都护府：为边区地方最高行政机构，所属机构如州府之制。
《唐六典》是唐朝的职官编制法
为防止机构和冗员的膨胀，历代统治者都非常重视职官编制立法。中国古代职官编制法是职官管理法的基本组成部分。开元二十三年唐政府那次大规模的机构改革成效显著：裁减冗员，撤减机构，“总定官数，裁为典制”。这次机构改革的成果在《唐六典》中有明确的体现，其卷二《尚书吏部》记载道：“凡天下官吏各有常员（开元二十三年，敕以为诸色补署，颇多繁冗，停废诸司、监、署、府十余所，减冗散官三百余员。其见在员数，已具此书，各冠列曹之首；或未该者，以其繁细，亦存乎令、式）。”其中，注文的前一句是对玄宗敕文的概括性记述，而后一句则说明这次机构精简的成果已最大限度地记入了《唐六典》。该书正文中的“见在”职官与数量，就是此次精简后中央各机构的编制全貌。
《唐六典》是盛唐官制成熟与定型的一大标志，它不仅明确了这一时期天下官员的总数，而且还首次把官员分为文官、武官、内官、外官四大类，这在此前有关唐代官制的记载中是没有的。应该说，“凡诸司置直，皆有定制”是《唐六典》的一大追求与特色。“定制”的重要内容就是定岗、定责、定编、定级。
例如关于地方官员的规定：“诸州上县，令一人，从六品上；丞一人，从八品下；主簿一人，正九品下；尉二人，从九品上；录事二人，史三人；司户佐四人，史七人，帐史一人（万户已上增置二人、史四人、帐史一人）；司法佐四人，史八人（万户已上增置佐一人、史二人，余同畿县）；典狱十人；问事四人；白直十人；市令一人，佐一人，史一人，帅二人，仓督二人；博士一人，助教一人，学生四十人。
京畿及天下诸县令之职，皆掌导扬风化，抚字黎氓，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡，恤孤穷，审察冤屈，躬亲狱讼，务知百姓之疾苦……若籍帐、传驿、仓库、盗贼、河堤、道路，虽有专当官，皆县令兼综焉。县丞为之贰。
主簿掌付事勾稽，省署抄目，纠正非违，监印，给纸笔、杂用之事。录事掌受事发辰，句检稽失。县尉亲理庶务，分判众曹，割断追催，收率课调。博士掌以经术教授诸生。二分之月，释奠于先圣、先师。”
对中央官员的规定如：“御史台”先列“御史大夫一人，从三品；中丞二人，正五品”，然后叙其职掌：“御史大夫之职，掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列，中丞为之贰”，最后再叙其相关的业务规章制度。这使得全书虽然规模宏大，但却条分缕析，纲目清楚。
职官编制法的指导原则就是“因职设官”“务省官员”，以便“官习其事，民安其教”。最早在《周礼》中关于官吏署员已有明确的编制，《唐六典》则是中国古代职官编制法的成熟形态。《唐六典》对政府机关的编制员额一经确立便具有法律效力，不得任意更改。据《唐律·职制律》规定：“诸官有员数，而署置过限，及不应置而置（谓非奏授者），一人杖一百，三人加一等，十人徒二年。”即如果官员超过法定人数，或不按规定的员数而任意增补官员，则主管官要按妄增的人数，负法律责任。其目的就在于维护职官编制，防止冗官充斥。
《唐六典》的历史地位
《唐六典》结束了唐朝前期行政法律规范庞杂无序，同一个部门的职守、法规，散见于令、格、式几大部类之中，征引、查找都十分麻烦费时的局面，是开元时期政府机构改革成果法律化的重要体现。从先秦到唐初，中国的法典基本上是刑法典。《唐六典》的修成、颁布，标志着中国法制史上出现了古代刑法典和行政法典双峰并立、二水分流之新局面。《唐六典》是保存至今一部最早的、完整的、具有封建国家行政法典性质的文献，它不仅是唐代立法活动的一个卓越成就，而且对后世行政立法的发展特别是对唐以后历代会典的编纂具有深远影响，在中国行政立法史上具有重大意义。
《唐六典》囊括了当时国家各级政府机关的全部在编官员，将在行最常用和最重要的令、式及有关典制，分门别类地摘录、归入到中央三省、六部、九寺、五监、十二卫、东宫、后宫、王府等国家机关和州、县等地方机关以及各类职官中去。这种以本朝职官为纲目、分类编纂的新体例，发展并完善了《周礼》以六部为纲、设官分职的分类编纂方法；创构了一个规模宏大、纲目清楚、叙述规范的编纂体例，让使用者一目了然，“便于省览”，实现了“其阶品有制，其尊卑有序，其名官有义……则朝廷于焉若稽，缙绅于焉矩仪，士子于焉讲究，一举三得”的目的，成为“会典体”行政立法的创始之作。其立法技术继往开来，显示出独树一帜的进步性和优越性。
“《唐六典》载古官制度，备因革，成一王书，可为后世标准”，唐以后各朝行政法典基本沿袭《唐六典》的编纂方法。在史料记载方法上，采取了不论是诏旨政令，还是行事成例，都原文抄录、保留原貌而不加增损修饰的记录方式。正如《四库全书总目》指出：“盖一朝之会典，即记一朝之故事。故事之所有，不能删而不书；故事之所无，亦不能饰而虚载；故事有善有不善，亦不能有所点窜变易。”《唐六典》所创之“会典体”史籍在材料编纂上的这一特点，使这一系列的典制史籍为我们保存了相当丰富的第一手珍贵史料，它的史料价值远远超过了那些对原始材料进行综合概括后而撰成的史著。
《唐六典》以法典编纂的形式确认、巩固和扩大了唐朝政府机构改革的成果，为后世完美呈现了当时唐政府的国家治理体系及其渊源，对于今天国家治理体系的改革和完善有着积极的借鉴意义。
