“袁氏当国”时期的央地军政关系析论

作者：张敏（河南大学法学院副教授，法学博士）

来源：《原道》第36辑，陈明、朱汉民主编，湖南大学出版社2019年4月出版

时间：孔子二五七零年岁次己亥八月初三日辛丑

          耶稣2019年9月1日

（《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年出版）

内容提要：央地军政关系的明晰是现代国家建设的核心问题，国家治理体系和治理能力现代化要求处理好中央与地方的利益冲突。

本文通过分析“袁氏当国”时期的军政危局及其原因，探究当时军政集权的实践与成效，剖析其失败与影响，进而思考民初袁氏军政集权成败的历史教训：军事集权是实现国家治理现代化的必经之路。

军事改革需要国家领导者和政治精英共同的智慧和经验，进行长期的努力。后发现代化国家更需要在中央军事集权的前提下，进行央地适度分权，发挥中央与地方两个积极性，需要防止地方主义的政治分裂，整合社会资源，增强国家认同，其分权方式应通过法治化实现。

现代国家的大众参与要素要求充分发挥大众的政治参与，以大众为基础的社会团体在中央与地方之间形成缓冲地带，促进央地权力在法治框架内良好运行。

关键词：央地军权关系；现代国家建设；军政集权；袁世凯；

一、民国初年军政危局及其成因

民国初创，地方各省宣布独立并先后建立了军政府。最先独立的15个省份中，由军人担任都督的比例高达70%，最高军事领袖都督集军政、民政、财政大权于一身。

中国传统的中央集权被打破，走向地方分权。这些都督继承了原先省政权力一元化传统，集中全省军权与民政（行政）权，形成对抗中央的强大地方合力。[①]

1912年年底省政府在自己辖区内的财政权和人事任免权是很广泛的。这些省维持着独立或半独立的地位。多数省政府不仅不受北京的控制，而起还能积聚足够的力量阻止下级行政单位分裂出去。形成有势者问鼎中央，无势者退保地方的局面。

（袁世凯）

此外，袁世凯政府的行政用人权受到地方政府的抵制。1912年秋，袁世凯试图行使任命各省文职官员的权力，但是被各省认为是干预省内部事务的行为，遭到了激烈的抵抗。彼时军政危局的成因如下：

首先，科举制的废除使文官统治式微。中国传统社会中，奉行文官之治，士为四民之首，并结合科举制度进行文官统治，以文制武。

清末科举制的废除切断了士人进入政治体系的途径，士的地位一落千丈，传统文官统治渐趋势微，打破了中国传统政治中的统治模式“民有、士治、民享”，而“新的职业官僚养成体制缺乏，使政治系统的常规社会来源枯竭，原来处于边缘的各新兴社群逐渐进据政统。”

故此，近代军人、职业革命家等崛起。[②]在由传统仕途向现代化仕途过渡过程中，军队则成为晋升的阶梯。

其次，越是社会动荡时期，军人的作用越大。内忧外患的政治背景下，军人地位得以提升。自太平军兴以来，地方军事势力兴起，以湘军、淮军为典型的各省督抚集军政大权与民政大权于一身。

清末中国历“三千年未有之变局”，中国被裹挟到现代化进程中，面临外敌入侵，有识之士着手变革，变革从器物入手，进行枪炮船剑的生产制作，发展洋务运动。特别是甲午战后，为救亡图存，人们认识到强国之道在练兵，练兵在于国民尚武。

梁启超写作《中国之武士道》以唤起民众尚武精神。清末权力中心下移，清政府1901年发布上谕，裁汰旧军制，编练新军，进行军事现代化建设。国家军事主义得以强化，军人地位得以提升。

官方对军人地位的认可在1911年4月清廷的一份上谕得以体现，“军人者，居国家最重之地，而亦为国家最优遇者”，“国之强弱惟在军人，军人之强弱惟视士气。”[③]

当时日本留学归国，投身军界，成为军事首领乃至军阀的很多。清末新政中编练新军、发展军事的政策，使得军人地位逐渐加强。

清末新政本来的目的是加强中央集权，但是却培养了挖掘坟墓的新军，辛亥革命的成功得益于新军力量的崛起，辛亥革命本身就是中央权力削弱、地方权力加强的体现。而民初都督专权，通过军事割据对中央政府造成威胁。

最后，辛亥革命终结了王朝统治，传统权威不复存在，新的权威尚未有效形成，也没有建立起相应的文人政治或政党政治，最原始的武力就成为左右政局的重要力量。

各地设立了军政府，由各省都督掌握掌握军政大权。独立后各地颁布的宪法文本中都规定了都督拥有军政大权，一般不受制约。

如1911年10月17日颁布的《中华民国军政府暂行条例》第3条规定“军令、军务、参谋部自下级军官以上，政事部自局长以上，均由都督亲任”。第6条规定“凡发布命令及任免文武各官，均属都督之大权”。

1912年1月18日颁布的《蜀军政府政纲》第2条规定“蜀军军政府建都督府一，立正、副都督各一人，以总揽军务及凡百政务之大纲”。第6条规定“都督府为蜀军军政府最高机关。都督即为其代表，军务、政务皆归其主持”。

《广西军政府组织约法》（具体颁布时间不可考证）第3条规定“广西政府（广义的）以都督及其任命之政务司与议会、法院构成之”。第23条规定“都督代表广西政府，总揽政务”。类似规定广泛存在于《江西省临时约法》和《浙江军政府约法》等地方性宪法文本中。

面临地方军事势力强大的局面，如何解决军队问题成为袁世凯苦思冥想的要事，都督擅权非但“违背了值得称颂的以文制武的传统，而且还通过军事割据对中央政府造成威胁”。[④]

就任总统的头几个月里，袁世凯不得不默认地方权力的强大。1912年6月，袁世凯承认了所有省都督的合法地位。但各省都督提出的更多要求，一再扩大地方权力，中央权力向地方分散。为了向中央聚集权力，中央政府不得不采取加强中央军政集权的措施。

二、袁氏军政集权实践及其成效

面对强大的地方军事主义，国内存在一股要求建立统一而集权的中央政府的诉求。1912年9月25日，北洋政府公布八项政纲，基本理念是采取中央集权主义，以统一国家。

第一项政纲为“立国取统一制度”，第六项为“军事、外交、财政、司法、交通，皆取中央集权主义，其余斟酌各省情形，兼采地方主义。”第七项“迅速整理财政”，第八项“竭力调和党见，维持秩序，为承认之根本。”基于中央集权主义理念，彼时军政界出现了军民分治和撤裁都督的呼声。

首先，军民分治的呼声高涨。1912年4月10日，黎元洪发布《致袁总统论军民当分治》的电文，指出军民合治的十三大害处，并指出对中央集权的危害，

即：“拥兵自重、易生反侧”“争城夺地，内讧不止”“割据一方，形同藩镇”，称只有将军务和民政分开才能解决督抚专权，“民政长综揽政纲，必须臧诸议会，命诸政府。凡现设各司局，除路航邮电盐税海关应划归政府，不立专政。

司法独立，直隶中央。其余之政，概归民政长管辖，以一事权。财政一司，樽节核计。综一省收支之款项，交会议决，而岁纳其英，庶可以统一政权。维持国力。至每省定一都督，专辖军队，悉归中央委任为制。一除干预政治。擅举军官之弊。”[⑤]

（黎元洪）

湖北省在黎元洪的带领下率先施行了军民分治，袁世凯在《复黎副总统函》中称，“军民分权，古今通义”，“来电深鉴军人柄政之弊，拟将军务民政，厘然分途，自鄂首倡，以资表率。”[⑥]

随后，袁世凯着手军民分治之事。对此，徐勇教授的评价是，“其动机固然是针对革命暴动中活跃的军人政治现象，但其思想源流与追求不乏文治主义的传统政治文化因素。”[⑦]

国民协会共和党在《主张军民分治文》中主张军民分治，并把军民分治和中央与地方财政分权结合起来，认为中央与地方财权的明确有利于军民分治。

“都督统兵，省长理财，职权既分，责任尤重。或虑饷项无着，可请国务院就各省原有赋税，指定某项划归中央，某项划归地方。不必问性质如何，但求合目前各省军事民事之实费，待国会议决分划，再为更正。

其属之中央者，不准移充民事之用。如是，则本省有中央之收入，即都督有军事之费用。事实上既无窒碍，军民两政，自无不可分之理。”[⑧]

共和建设讨论会也支持军民分治，“军民分治，非仅建国良方，盖亦救亡要策。……军民一日不分治，则政治一日不统一。政治一日不统一，将民事一日不理。

民困一日不舒，民乱一日不靖，然萧墙伏蘖，外患交乘，大局不堪设想。盖以法理论，军民以分治为宜，以今日时势论，军民尤以分治为宜。”[⑨]

其次，撤裁都督的呼声高涨。基于对列强瓜分中国的危机意识，反对军阀、要求建立统一的集权政府的呼声高涨。

时人指出国家统一的前提是裁都督，最为典型的是李大钊。他指出“都督一日不裁，国权一日不振，民权一日不伸。”[⑩]并指出，解除军法、拥护宪法、巩固国权、伸张民权、整顿吏治必须裁撤都督。

首先，解除军法不可不裁都督，都督是暂时的军职而非永久的政职。自辛亥革命到南京政府成立并宣布《临时约法》是军法时代；自宣布《临时约法》到宣布宪法是约法时代；现在国会已经成立，宪法行将颁布，就已经由约法时代渐入宪法时代了。都督是军法时代的产物，约法时代就应该军职退居本位，归还政权。

其次，拥护尊严宪法不可不裁都督，“跳梁违宪者，实不在总统，而在都督也，不在中央，而在地方也。且政府违宪，制以都督，都督违宪，又将奈何？都督而以抗拒中央为能事，邦分离析，萧蔷构祸之媒也。”

第三，巩固国权需要裁撤都督，“革命之初，各省宣告独立，都督之权，殆皆自满清政府攘夺而来者，故其实权在握，集政权、财权、兵权而一之，俨然联邦专制君主也。

自由借债，自由加赋，收支动用，罔有准则，刮民肉血以自肥，削民脂膏以济党，财政源流，纷如乱丝……中央政令，不出都门，割据隐成，划疆而守，此畛彼界，疼痒不关，接壤邻封，势成敌国，外祸乘之，国其不永厥祀矣！”

第四，伸张民权不可不裁都督。“都督既可以上抗中央，从而贱视其治下之民微若蚁蛭，淫威肆虐，为所欲为。！”

第五，整顿吏治不可不裁都督。“军兴以来，吏治日弛，上下推诿，百务俱废。……此裁撤都督，更不可一日缓也！”

针对日益高涨的军民分治和撤裁都督的呼声，立法机关也展开了讨论。1912年5月30日，农林总长宋教仁在国务院会议上，提议关于官制、行政、裁兵、理财的办法，刊载于1912年6月2日的《民立报》，主张实行军民分治，集中军政财政于中央政府，并列出十二条相关办法，包括“都督改为专管军队之官，直隶于总统。

（宋教仁）

其任免及军饷均有中央政府主之”；“另设地方行政长官，隶于内务总长，其任免由总统，其行政费用由地方税支办”；“以清政府时代原有兵额为度，裁汰军队”；“裁兵时，军人可分别给以官衔并年金”。[11]

政治实践中，也随之出现了一系列加强中央军政集权的举措。第一，实行军民分治，削弱地方都督势力。辛亥革命后，在独立各省区中，一般由都督同时掌握民政和军政，被称为“军民合治”。军民合治导致了督抚专权，增加了地方对抗中央的能力。

为了削弱集财权、军权于一身的地方力量，袁世凯政府首先推行军民分治，以军民分治虚化都督权力，削弱军人对地方行政的影响。他提出“现当外官制未定之前，拟先变通办法，所有南方各省一律添设民政长一缺，专理民政，与本地都督划清权限”。

在实行军民分治的措施时，政府同时进行省制改革，袁世凯要求省制改革贯彻“军民分治”和中央集权的原则。在省制改革中，缩小行政区划范围，使地方各省的势力分散。

1914年5月，北京政府正式公布省、道、县官制，将省民政长改为巡按使，并明确规定巡按使可监管辖巡访营和警备队。用文官兼管军务的办法打破地方军事权力的集中，一方面加强对地方军队的监管，实现中央军事集权；另一方面，避免带兵长官与地方行政权力结合，防止形成藩镇坐大，形成割据之势。

同时，一再申令全国陆海军务必服从中央，发布禁止军队参与政治的命令。为确立统一的地方政府系统，袁世凯宣布所有的地方政权必须按固定模式组成，颁布了建立文职人员考试制度的法令。

第二，撤裁都督，收回人事任命权。袁世凯继任大总统后，确认了各省独立的现状，命令东三省、直鲁豫甘新疆等省按独立省之例，将总督、巡抚一律改成都督，将咨议局改为临时省议会。随后，通令各省维持现状，不得自行选举都督。

1912-1913年各省督抚改为都督、民政长，中央集权与地方分权的争论仍持续存在，最终爆发以湘、粤、赣三省为主二次革命，袁世凯对之进行军事镇压，并解散了国民党，致使二次革命后省区地方势力明显衰退，除了西南六省，大部分地区由袁世凯政府占领并统一。

为了进一步削弱地方势力，袁世凯撤裁都督，收回人事任命权。袁世凯派心腹倪嗣冲、龙济光、李纯取代国民党实力派所拥有的安徽、广东与江西三省。

对于南方的非袁派都督陈德全、孙道仁、谭延闿、蔡锷、朱瑞、黎元洪予以撤换。为了分割省级军事长官的权力，增设新的职位。1913年12月，袁世凯下令增设“护军使”职位，撤销总统军事处，成立陆海军大元帅统率办事处负责一切要政。

1914年6月30日，袁世凯将各省都督一律裁撤，并在北京设立将军府，安置闲散将军，以前的都督改称为将军，只负责督理本省军务，至此，地方军事力量得以约束甚至重挫。

第三，省长简任，废除地方自治。省长简任问题，即省长是由中央政府任命还是民选的问题。民初关于省长任选问题展开了大讨论，反对省长民选者认为，省长民选会破坏国家统一；反对省长简任者认为，省长简任会增强中央势力而削弱地方政治势力。

为了削弱地方政治势力，防止省长民选代表地方利益而威胁中央政府，袁世凯政府提出“省长简任”，并规定在省制改革方案中。1914年2月3日，袁世凯通令全国，停办各级自治会。2月6日，下令停办京师自治会，2月28日，下令解散各省省议会。

袁世凯政府军事集权举措具有一定的合理性。在万国竞争的时代，只有具备强大的社会资源汲取能力和调动能力的现代国家才能生存与发展，而这样的现代国家一定是现代集权国家。

在中央与地方关系上，无论采取何种权力分配制度，对军队的筹备和军事战略的谋划无疑都应该属于中央政府。以强大的北洋军事力量做后盾，袁世凯中央军事集权的举措取得了一定成效。

第一，实施军民分治和裁军措施，加强中央军事权力，削弱了地方军队的发展规模，一定程度上遏制了地方分裂势力。

军民分治，以及巡按使管辖巡防营和警备队等措施都加大了中央军事集权。段祺瑞赞同民初的裁军与整军，以恢复地方秩序。1912年5月13日段祺瑞在参议院介绍军事改革规划要点时，强调“消纳军队以恢复地方秩序，……总以解散后地方不至生种种危险为断。”[12]

第二，关于省长任选问题，高一涵指出省长的任选不是国家统一与否的核心所在，职权分配才是影响中央与地方关系的核心所在。

“国家统一与否乃法律上职权分配之问题，非形式上官吏发生之问题，果能使国权省权调剂适当，则即省长来之中央，既不能于确定权限而外复有所增，然则省长即来自民间，又胡能于确定权限制中，别有所减。”[13]

而省长简任确实对于中央军事集权有一定的助益，有利于中央政府权威的建立，且一定程度上遏制了地方主义的发展。

最后，一个国家只有放在世界中，面对外敌时，才能体现其本质。在国际上，袁世凯政府比南京临时政府获得了更多的支持。通过中央军事集权的举措，央地权力聚散关系在形式上体现为正常化，呈现为权力聚集趋势。

二次革命后，省区地方势力明显衰退，反对袁世凯中央集权的呼声也渐趋减少。南方各省虽然处于袁世凯的势力范围之外，但是各省也基本上实现了内部的统一。袁世凯通过武力控制了北方的省，在这些省内实现了政治权威的统一。

三、袁氏军政集权的失败与影响

民初的中央政府军事改革旨在加强中央军事权力，削弱地方军事权力，其集权措施遭到了地方政府的反对。中央军事集权不仅没有实现权力聚集，反而加强了中央与地方之间的矛盾，使央地权力关系处于紧张状态，并最终导致二次革命的爆发，使中央集权与地方分权主张者的斗争达到最高。

当时的韩玉辰议员对护国运动的评价是，“西南起义表面上虽为反对帝制，实亦中央与地方、集权与分权之争而已。”[14]

就此而言，袁世凯的中央军事集权改革并没有达到预期目的。袁之后因缺乏一个强有力的领袖形成政治均势最终导致军阀割据局面，也证明了袁世凯中央军事集权的失败。

对军民分治方案，地方都督和革命派大多持反对态度。第一个表示反对的是江西省都督李烈钧，他于1912年4月18日发表通电强调，革命有军政—约法—宪政三时期，革命后进行改革的前提是“兵权保秩序”，“都督一官应统揽一省之治权”。

广东都督胡汉民在5月25日发表通电，指出，当前中国内治尚待完善，不能骤然实行军民分治，将权力集中于中央，而应给以后集权留有余地。为此，他提出了“有限制的集权说”，即将立法、司法两权集中于中央，行政权则应适当授权于各省，留待将来集权。

对此，李烈钧、安徽都督柏文蔚等立即响应，并与各省都督联络，互通声气，以共同抵御袁世凯的军民分治。[15]

（蔡锷）

蔡锷也反对军民分治，认为都督民政长分立与督抚并设无太大区别，“军事区域当视地方形势为之区划，而不能与行政区域同其范围，故每省设一都督，一民政长，其制必不能久存。”[16]

九省都督联合发表《反对军民分治文》，认为“军民分治”是和平时代的规范制度，在当前非常的政治时代不可轻易实行军民分治。

“但按之各省目下情形，则有骤难奉行者，盖欲行军民分治，有先后须筹办者三事。”即：一，划定国税与地方税，且国税收入，足供军饷全额之支出；二，地方警察，普及全国且有效运行；三，国基稳定，不受宗社党煽动影响。

原因在于：第一，军兴以后，兵饷锐增，兵饷支出占各省总支出的80%，少的也要占到60%-70%，正因为当前财政军事属于一人，都督审时度势，才勉强维持。

第二，现在各省秩序尚未恢复，治理社会治安本来属于民政范畴，但因地方警察尚未设置周全，不得不借助于地方军队维持秩序。军政民政属于一人才能收指臂之用。若二者分立，则相互牵制，不能迅速赴戎机。

第三，民国初创，要警惕宗社党的反动行为，这需要军民一体，防止宗社党和军队勾结。因此，在当前国家秩序尚未稳定，外患步步相逼的情形下，更需要内外相互扶持，不可再起纷争引起祸乱。“在中央宜审慎事势，勿轻立窒碍难行之制度，各省宜以扶植中央信用为主旨。”[17]

四川军政界发表《致大总统及各机关论军民分治》，表示反对，“四川军民两政，有碍难分划者，当邀大鉴论等反复细思。”举出地方安全、维持军队、经营藏卫、联络成渝等理由，以示“四川特有之关系”。[18]现实中各省都督实际并未采取军民分治，而大都集地方行政和军权于一身。

袁氏军政集权最终失败的原因，主要有以下四点：

第一，袁世凯政府缺乏合法性基础。中国传统历史上的皇帝是权力和权威一体的，合法性的基础建立在传统权威的基础上，而民初时的中央政府合法性问题存在争议，袁世凯一方认为是基于清帝逊位，革命党人认为政府的合法性基于革命，最终袁世凯政府虽然在权力角逐中获胜，取得权力，但是却难以具有权威。

（中华民国第一届国会开幕）

对于清帝逊位诏书，后人认为袁世凯的权力基于清帝授权，来源于权力转移，其实既然革命推翻了帝制，那么皇帝的逊位诏书怕是很难存在效力。

第二，地缘政治的影响，地方抵制中央的行政联系。基于路径依赖原理，中央政府的渗透性危机在袁世凯时期仍然存在。同时，地缘政治是中央政府存在渗透性危机的另一个重要原因，自太平兴军以来，作为独特的地理、文化和行政区域，省的地方势力日益增强，逐渐摆脱中央政府的控制。

在加上“中国南方和北方之间在天气、经济和历史上难以消除的差别”。[19]南北方的共识型认同度比较低，使袁氏当国时期的中央政府仍然存在渗透性危机。政府的政策不能很好地贯彻到地方。

出于对袁世凯的不信任，有些省拒绝并抵制恢复与中央的行政联系。边远地区的省，如外蒙古和西藏，更是有脱离中国政府的倾向。

第三，袁世凯中央军事集权有个人目的，遭到地方势力的抵制。中央军事集权是为了增强中央政府权威，维护国家统一而为，具有一定的合理性，但袁世凯政府中央军事集权的过程中却夹带了私人目的，裁撤都督被用作对付国民党派的工具。

1913年5月17日，袁世凯下令剥夺黄兴陆军上将军衔。6月，袁世凯以李烈钧、胡汉民、柏文蔚曾于5月5日通电反对“善后大借款”，不服从中央为借口，下令撤了他们的职。因此，袁世凯裁撤都督的行动遭到抵制。

第四，帝制选择是促使其中央集权措施最终失败的根本原因。民国初年，适应社会各界加强中央集权的政治诉求，加强中央军事集权，有一定合理之处。

特别是试图通过中央军事集权实现国富民强，摆脱列强奴役的局面。但是袁世凯却利用中央军事集权实现个人集权，帝制的选择违背了历史发展潮流。

袁氏军政集权失败带来了重要的影响。首先，地方势力的反弹，联邦制、地方自治在理论和实践得到了进一步发展。军民分治和裁撤都督的行为招致地方势力不满甚至抵抗行为。特别是二次革命失败后，袁指斥国民党人“貌袭联邦各制，以遂其破坏统一之狡谋”。

以后，袁氏大权独揽，各省政权多被北洋系宰制，国民党被取缔，其他党派的活动也受到限制，引起了人们的普遍不满。袁世凯对国民党采取的暴政，激起了思想舆论界的反弹，就连以前抵制联邦制的进步党人也进而转变为主张扩大各省的自治权。

其次，地方主义进一步发展为军阀主义。袁世凯试图通过军人政治的手段扭转自清末以来的政治分裂态势，但是最终并没有解决政治权威问题。而袁世凯在对民主共和制失望后，回归传统集权的帝制之路，其背离民国法统的行径招致全国的反对。

在袁之后，呈现政治力量多元化和军事力量均势化的局面，各地方实力派均以统一中国为借口，对抗中央，最终走向军阀割据，央地权力关系呈现为无序状态。

“军阀之间的斗争、国会内部政治家的斗争和军阀与政治家的斗争等经历了一系列的阶段，其总的趋势是国会的不断削弱和国家的分裂。”[20]

最后，央地权力聚散关系由权力聚集转变为权力分散状态。在袁氏当国时期，基于袁世凯个人强势的个性及其采取的一系列的中央集权举措，一定程度上遏制了地方势力的发展，防止了国家的进一步分裂，央地权力聚散关系表现为权力聚集状态，呈现出一种好的发展面向。

但是，在袁氏背离了法统，中央军事集权失败后，反而招致了地方势力的反弹，使央地权力聚散关系呈现为由权力聚集趋势转变为权力分散状态。一定程度上，袁氏的军事集权措施加剧了地方对中央的离心力。

四、袁氏军政集权的历史殷鉴

百年后再审视袁氏军政集权，最值得后人思考如何处理现代国家建设和军事集权的关系。姑且无论其成败，但就其在现代国家建设中继续军事改革与集权的指向而言，是值得肯定的。

首先，国家在立宪建国中具有独立自主性，中央军事集权是现代国家建设的核心所在。现代国家建设以政府能力为前提，能力薄弱的政府不能有效应对复杂的国内外政治局势。

“经济发展和政治能力都需要制度基础的不断创建”，[21]而政府能力一般是指中央政府的能力，中央政府能够超越地方利益，致力于国家整体发展。

中央政府能力一般体现在行政能力、财政能力和军事能力等方面，中央军事能力的提高直接决定了现代国家建设的效率，因此，一般的民主国家都是中央军事集权的国家。

集权是成功实现现代化的前提，军事集权对于现代国家建设无疑是重要的。“国家相对于支配阶级具有自己独立的自主性”。[22]

其次，转型期的军事实力是政治博弈中的核心，军事力量的建设应长期坚持。袁世凯中央军事集权措施得以开展的一个重要原因是，在辛亥革命后革命派对形势判断失误，解散了军队。

革命派基于理想主义，对革命成功后的形势判断失误，抛却革命建设，缺乏对北洋军阀构成制衡的军事力量。孙中山认为民族、民权已经成功，应进行民生主义建设。

自临时大总统任上解职，就投入发展实业，进行铁路建设。而临时政府北迁后，革命派的领导人之一黄兴任南京留守，掌握着数十万军队，本来可以对袁世凯军事力量形成一定的制约，但他在不到3个月的时间内，匆匆撤裁了南方数十万军队。

（二次革命形势图）

出发点是维护国家统一，认为统一政府既然已经成立，就不能留南京留守府的军队，致使南北方相互猜疑，损害国家统一。且“将来政治竞争，但能以政见相折冲，不愿以武力相角逐。”[23]

到1912年5月31日，袁世凯趁机裁撤了南京留守府，自此以后，革命派失去了军事实力，而袁世凯北洋派的军事实力形成了独大局面。究其原因，汪朝光认为“他们受中国传统文化的影响，自觉功成身退为政治家之理想境界”。[24]

而今天看来，国家军事力量的建设是一项应予长期坚持的事业。百年前的国家转型期中军事实力是政治博弈的核心，百年后的今天，我国仍处于转型期，在世界列国竞争的时代，中央军事力量的建设不可轻言放弃。

最后，国家治理体系和治理能力现代化要求处理好中央与地方的利益冲突，军事集权是实现国家治理现代化的必经之路，军事集权能够使国家在国际竞争中具有实力保障，同时，使国家能够防止地方主义的政治分裂，整合社会资源，增强国家认同。

后发现代化国家更需要在中央军事集权的前提下，进行央地适度分权，其分权方式应通过法治化实现。使地方政府积极参与国家治理，发挥中央与地方两个积极性。

现代国家的大众参与要素要求充分发挥大众的政治参与，以大众为基础的社会团体在中央与地方之间形成缓冲地带，促进央地权力在法治框架内良好运行。民初袁氏政府军事集权成败告诉我们，军事改革需要国家领导者和政治精英共同的智慧和经验，进行长期的努力。

注释：

[①] 刘峰搏：《从地方军系的发展看民国时期中央与地方关系的演变》，《社会科学辑刊》2004年第6期。

[②] 罗志田：《中国文化体系之中的传统政治统治》，《战略与管理》1996年第3期。

[③] 熊志勇：《从边缘走向中心：晚晴社会变迁中的军人集团》，天津人民出版社1998年版，第59页。

[④] 冯兆基：《军事近代化与中国革命》，郭太风译，上海人民出版社1994年版，第294页。

[⑤] 黎元洪：《致袁总统论军民当分治》，《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年版，第2042页。

[⑥] 袁世凯：《复黎副总统函》，《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年版，第2043页。

[⑦] 徐勇：《近代中国军政关系与“军阀”话语研究》，中华书局2009年版，第180页。

[⑧] 国民协会共和党：《主张军民分治文》，《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年版，第2046页。

[⑨] 共和建设讨论会：《主张军民分治文》，《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年版，第2046-2047页。

[⑩] 李大钊：《裁都督横议》，《民立报》1913年6月1日。

[11] 《关于官制行政裁兵理财之办法》，《宋教仁集》，中华书局2011年版，第398-399页。

[12] 转引自徐勇：《近代中国军政关系与“军阀”话语研究》，中华书局2009年版，第181页。

[13] 高一涵：《省权与省长》，《宪法公言》1916年11月20日，第8页。

[14] 吴宗慈：《中华民国宪法史》，于明等点校，法律出版社2103年版，第345页。

[15] 谷丽娟：《中华民国国会史》，中华书局2012年版，第379-380页。

[16] 《致袁世凯及各省都督电》，《蔡松坡集》，上海人民出版社1984年版，第498页。

[17] 九省都督：《反对军民分治文》，《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年版，第2047—2049页。

[18] 四川政界军界：《致大总统及各机关论军民分治》，《民国经世文编》，北京图书馆出版社2006年版，第718页。

[19] 费正清主编：《剑桥中华民国史》，章建刚等译，上海人民出版社1991年版，第383页。

[20] 费正清主编：《剑桥中华民国史》，章建刚等译，上海人民出版社1991年版，第386页

[21] 杰克曼：《不需暴力的权力——民族国家的政治能力》，欧阳景根译，天津人民出版社2005年版，第52页

[22] 西达·斯考切波：《国家与社会革命》，何俊志等译，上海世纪出版社2007年版，第31页。

[23] 湖南社会科学院：《黄兴集》，中华书局1981年版，第141页。

[24] 汪朝光：《民国的初建（1912-1923）》，凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2007年版，第26页。

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