乡村振兴视域下新乡贤推进乡村软治理的路径研究

作者：付翠莲（温州大学法学院教授）

来源：《求实》2019年第4期

时间：孔子二五七零年岁次己亥十月廿九日丙寅

          耶稣2019年11月25日

摘要：治理有效是实施乡村振兴战略的基础。近年来城镇化进程的迅猛推进，加速了传统村落的衰败和乡土文化的消逝，带来了乡村社会发展变迁中的治理困境，使得与传统直接管控的硬治理模式不同的间接嵌入的乡村软治理进入了现实语境，而注重文化重建的新乡贤在一定程度上契合了乡村软治理主体多元化的需要。从乡贤回归的现实背景及其所蕴含的治理逻辑可以发现，内生于乡土社会的新乡贤在获得村民认同的基础上嵌入既有治理结构，有利于纾解乡村治理困境。但在推进乡村软治理的过程中，要规避通过政策特殊化来达到“培育”新乡贤的不当举措，避免简单硬性地将新乡贤作为上级政策和价值观念的传声筒，避免脱离实际的“一刀切”和过度理想化行为。

关键词：乡村振兴；乡村治理；乡村软治理；新乡贤；内生性权威

一、问题的提出

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，其中“治理有效”是实施乡村振兴战略的基础，实现乡村有效治理是推动农村稳定发展的基本保障。在实施乡村振兴战略的视域下，新乡贤作为一种非正式权威及国家权力与乡村社会的中介，正不断受到国家和社会的关注。我国“十三五”规划纲要明确提出要积极培育和发展“新乡贤文化”，2018年中央一号文件也强调，要培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，积极引导和发挥新乡贤在乡村振兴和乡村治理中的积极作用[1]。党的十九大提出乡村振兴战略后，我国东部沿海地区基层政府纷纷搭建“乡贤回归”工程，陆续成立各类新乡贤组织，如广东清远，浙江德清、上虞等地设立乡贤理事会，绍兴设立乡贤参事会，台州成立乡贤联谊会，湖北鹤峰县邬阳乡成立乡贤道德评判团，江西省万载县创建“乡村党外民间人士工作室”，江苏省丰县梁寨镇创设“乡贤工作室”等。特别是浙江省，各种名称的乡贤组织纷纷涌现，截至2017年底，浙江省明确提出“新乡贤组织”概念并开展工作的已有16个县（市、区）和2个市以及众多乡镇[2]。学界也将“新乡贤”作为实现乡村振兴的一个重要依托。培育新乡贤、促进乡村治理，日渐成为一个媒体和政、学两界热议的话题。

乡贤治村是在中国传统的贤能政治演变影响下形成的一种村庄治理模式，新乡贤嵌入乡村治理有其历史渊源和现实需要。当前新乡贤之所以成为促进乡村良性治理的重要议题，一方面，是由于我国乡村治理结构历来相对封闭，20世纪30年代以来的乡村建设运动基本都是依靠“外生”于乡村的知识分子推动的，乡村内部缺乏“内生”力量的对接，乡村阶层和权力结构主体缺乏流动性；另一方面，是基于对传统社会“土豪劣绅”的集体记忆，以及近年来部分村庄在“富人治村”“能人治村”模式下村庄权威垄断村庄资源，与村庄黑恶势力之间勾结谋取不法利益的现实。学界和媒体不乏对乡贤污名化以及“伪乡贤”“新村霸”借乡村振兴之机粉墨登场侵吞乡村资源的各种隐忧，并引发热议；政界认识到新乡贤参与乡村治理有利于激发农村内生活力，应对乡村日益严重的空心化、老龄化给基层治理带来的挑战。但在乡村振兴背景下，新乡贤能否改变村庄权力向上集中的治理结构？怎样规避新乡贤在推进乡村软治理过程中陷入名实分离的实践误区？如何制定和有效落实新乡贤嵌入乡村治理的培育机制和评估机制？基于此，笔者从新乡贤的文献回顾入手，剖析外生于乡土社会的新乡贤以何种方式嵌入到基层治理结构，探讨新乡贤嵌入乡村治理过程中所蕴含的治理逻辑及其能在多大程度上提升乡村治理能力，最终的落脚点在于为基层政府在实践中作出妥当的政策安排提供参考。

二、新乡贤文献回顾

我国历来有“皇权不下县”的传统，乡绅或乡贤在村落社会和乡里制度中承担着重要的治理功能。乡绅是对那些在乡里社会有崇高威望或者为乡土社会作出重大贡献的地方官员或者社会贤达的尊称，他们通过一套约定俗成的礼法体系来维系乡村社会的运转，是乡村社会建设、风习教化、乡里公共事务的主导力量[3]。“乡贤”在中国传统社会中是一个有褒扬意味和内涵的概念。乡贤一词最早出现于东汉，一般指德高望重的“乡邑贤达人士”，即“本乡本土有德行、有才能、有声望而深被本地民众所尊重的贤人”[4]；“乡贤”是对有德行、有贡献的社会贤达去世后予以表彰的荣誉称号，是对其人生价值的肯定和荣誉认可。乡贤是乡绅群体中的佼佼者，在传统社会中，乡贤一直发挥着加强文化教育、改良世道人心、维持基层社会自治的重要作用。但乡贤不同于传统意义上的乡绅概念，乡贤之“贤”更注重道德层面的意义，“有经济实力但达不到道德标准的，可以是乡绅但不是乡贤；道德卓著而经济状况困窘的，可以划为乡贤但难言是乡绅”[5]。乡贤自古扎根于乡土社会，是联结政府官吏和基层民众的中介，根深蒂固地内含着杜赞奇所说的为乡村组织成员所认同的包括宗教信仰、内心爱憎、亲亲仇仇等象征和规范（symbols and norms），它们由文化网络中的制度与网结交织维系在一起。这些组织攀援依附于各种象征价值（symbolic values），从而赋予文化网络以一定的权威，使它能够成为地方社会中领导权具有合法性的表现场所[6]（P5前言）。

相对来说，“新乡贤”一词进入人们的研究视野较晚，目前可查到的文献是2008年《绍兴晚报》以《新乡贤倾情弘扬乡贤文化，青少年“知、颂、学”乡贤精神》为题对上虞市乡贤研究会所作的专题报道，这是迄今媒体及报刊首次使用“新乡贤”一词。2013年《光明日报》推出一批“新乡贤-新农村”的专题报道后，引起了学术界的关注和讨论。目前，学界对于新乡贤的相关研究尚处于起步阶段。截至2019年5月中旬，在中国知网以“新乡贤”一词进行篇名检索，共搜到文献资料约290篇，其中大都集中刊发于2016年后，包括学位论文21篇，期刊文章约180篇，其余83篇为新闻报道。自党的十九大提出乡村振兴战略以来，学界有关新乡贤的相关研究成果迅速增多。通过对这些文献的梳理和归纳，可以将其研究视角分为五类。

第一类是关于新乡贤的概念及内涵界定研究。当前学术界对中国新乡贤的概念尚未达成共识。李金哲（2017）将“乡”的范围限定在乡村，认为“贤”代表了威望和道德水平，乡贤简而言之就是乡村的贤能之士[7]。胡鹏辉（2017）认为，在新的时代背景下新乡贤的主体是居住在乡村的“有资财、有知识、有道德、有情怀”的复合型精英，其核心作用在于“凝聚乡邻，以道义整合利益”，是新时代能适应农村政治经济社会生态、能发展出共享价值规范体系并为之做出贡献的贤能人士[8]。张露露、任中平（2016）将对“新乡贤”意涵的考察纳入了政治环境的变迁过程中，认为新乡贤所处的政治制度环境已从等级森严的专制统治转变为民主自治，其社会权威是建立在民众认同的基础上而非传统的身份等级取向[9]。第二类是关于新乡贤的类型划分研究。研究者们认为与传统乡贤的类型划分相比，新乡贤的来源更加广泛多样化。范景鹏（2018）认为，现代农村中新乡贤包括德高望重型、退休官员型、致富反哺型、高知善举型、文化能人型和道德模范型等多种类型[10]。而陈晔（2018）则将新乡贤分成两类，一是体制内的精英如乡镇领导干部、优秀党员干部、退休领导干部等，二是体制外的精英如村干部、海归华侨、乡村致富带头人、在外资助乡村建设的企业家、热衷乡村事业的社会团体等[11]。第三类是关于新乡贤回归的背景研究。多数学者认为新乡贤回归是特殊的现实背景使然，是后农业税时代直接硬治理面临困境、内生性权威嵌入的需要。如付翠莲（2016）认为，重塑乡村精英的“新乡贤治理”模式，可以有效缓解后农业税时代乡村直接硬治理模式下面临的多重治理困境[12]。第四类是关于新乡贤参与乡村治理的效度研究。学者们普遍认为新乡贤有利于乡村治理走向良性有序。王文龙（2018）提出新乡贤参与乡村治理有利于发展乡村经济、传承乡村文化，能进一步加强乡村社会整合力量，激活乡村善治资源，最终可以完善乡村自治[13]。郎友兴等（2017）从地方实践的角度，以浙江德清东衡村乡贤参事会参与乡村治理为个案，将新乡贤的功能定位为政府的智囊团，对于新乡贤社会力量的整合与吸纳，可以增强决策的民主性，是村庄实现有效治理的根本原因。第五类是关于新乡贤面临的主要困境和未来发展路径研究。邓坚（2018）基于传统认识等方面的原因，认为新乡贤在其发展过程中出现“模范式”乡贤多、“参与式”乡贤少的现象；在振兴乡村过程中新乡贤仍然面临激励机制缺失、作用效果不佳等困境[14]。邹心平（2017）认为，乡村的封闭性使新乡贤在乡村投资保障问题以及归属感、家园感如何落实等系列问题上面临发展困境。基于新乡贤参与乡村治理可能面临的诸多困境，研究者们也提出了相应的对策建议[15]。钱再见（2019）认为需要政府、社会、乡村等多方合力，进一步优化新乡贤人才政策扶持机制，构建新乡贤人才孵化机制，创新新乡贤人才使用机制，型塑新乡贤人才涵育机制，真正让新乡贤“回得来”“干得好”“留得住”[16]。付翠莲（2016）认为应将新乡贤治理纳入现代国家治理体系，重塑乡村精英的“新乡贤治理”模式，弘扬乡贤文化，提升乡村社会共建力，充分利用乡贤理事会等非正式权威的影响力，在乡村治理中发挥其辅助“村两委”的作用，促使乡村治理能力和治理水平的提升[12]。总体看来，这些研究大多还停留在对新乡贤概念界定、类型划分等较浅层面上，系统的理论提炼、总结和全局视角相对欠缺，对于新乡贤在乡村治理中所扮演的角色及其发挥作用的内在机理的研究相对不足，对新乡贤的培育机制、评估机制的研究力度不够，鲜有从新乡贤参与乡村治理的误区角度深入探究。此外，关于新乡贤参与乡村治理在研究方法上定性多定量少，研究领域也有待进一步扩展。

由于学界对新乡贤概念界定尚存在一些分歧，导致社会上对于这一新群体的认知也存在偏差。笔者认为，新时代新乡贤应具有更宽泛的内涵，其内涵和外延应既包括扎根农村的本土乡贤，也包括离开乡村但经常与家乡联系沟通、愿意回归乡土反哺家乡且具有奉献精神的离土乡贤，即应包括扎根于乡土社会文化的德行高尚、对乡里公共事务有所贡献的人，以及乡土文化中培育出来的经济能人、文人学者、成功创业人士、退休公职人员、农村道德楷模、返乡务工人员等。新时代新乡贤是行德行善、做公益事业的先导者，是乡土文化、乡风文明和社会主义核心价值观的践行者，继承和弘扬有益于当代社会发展的乡贤文化、提倡新乡贤回归并参与乡村治理，对于乡村社会秩序的维护、传承好家风好家训等优良传统起着重要的引领、规范与劝导作用。笔者关于新乡贤概念和范畴的界定是以乡情乡愁为纽带的社会贤达，不是传统带有负面含义的革命话语“乡愿”“土豪劣绅”。

相较于传统乡贤，新乡贤究竟“新”在何处？学界目前主要有两种观点，有研究者认为“乡”所指代的范围扩大，甚至突破了地域性的限制；也有研究者侧重于新乡贤的“新”在“贤”所指代的道德内容因时代而变化，如现代思想和乡土情结代替了传统的道德观念，社会主义核心价值观的引导者和推动社会主义乡村振兴践行者的身份增添了新的时代价值元素，对传统儒家思想进行了扬弃。本文认为新乡贤之“新”主要指新环境、新标准和新观念。一是新环境，指新乡贤所处的经济社会环境发生了天翻地覆的变迁，即市场经济背景下贫困村庄的逐渐解构和当前乡政村治的治理结构的变化。二是新标准，相对于传统乡贤，新乡贤更多是基于专业技能，如医生、教师、种养殖大户等，强调其对于村民的影响力和号召力。而传统乡贤荣誉的取得往往是基于宗族和血缘，强调其对于乡土资源的支配力。三是新观念，传统乡贤的观念是儒家的德行和行善事迹，而新乡贤则在其中增加了理性、民主、包容等多种元素。

三、新乡贤回归的现实背景和内在逻辑

新中国成立70年来，作为基层自治组织，我国农村主要依靠村两委管理村级事务。后税费时代，虽然税费的取消减轻了农民的负担，但农村又出现了诸多新矛盾和新问题，乡镇政府和村级组织在村级事务中功能性弱化，因乡村治理主体的单一导致的村干部腐败、治理低效、基层组织公信力锐减、村民政治参与冷漠的现象普遍存在，基层治理形势不断劣化，乡村治理体制、治理机制以及治理功能上面临诸多困境。这说明传统直接管控的硬治理模式已不能解决基层治理困境，以间接嵌入的乡村软治理开始进入现实语境。而各地新乡贤的回归也是对乡村社会治理困境的迫切回应，新乡贤群体所蕴含的内在逻辑是其契合乡村软治理机制并在实践中得以运用的重要因素。

（一）当下乡村治理的需求是新乡贤回归的现实背景

与过去传统乡绅治理下的中国乡村地区相比，当今乡村社会的秩序结构已经发生了翻天覆地的变化，“新乡贤”之“新”的内蕴也根植于乡村治理形势劣化的现实背景。改革开放以来，我国坚持走以经济建设为中心的发展道路，积极推动城镇化、工业化快速发展，但农村基础设施、基本公共产品和公共服务严重匮乏，城乡二元结构不断分化，乡村空心化现象突出，导致乡村精英人才大量流失，乡村边缘化倾向日益凸显。从治理结构上看，村民自治制度取代人民公社体制并逐步演变成基层政府行政的“一条腿”，当政府行政意图与村民自治的利益和意愿相矛盾时，由国家赋予的村民自治并不足以阻挡政府权力的渗入而使村民自治制度大打折扣，我国乡村治理仍然延续以政府为主体的乡村“硬”治理模式[17]。后税费时代“面对面”的直接治理模式，国家通过一系列制度变革将乡村基层政权虚化，国家权力总体上逐渐退出乡村社会，削弱了基层政权的治理能力，离间了基层政府与农民之间的关系，造成了中间层的缺失[12]。乡村社会不断受到冲击，面临重重困境，乡村治理主体单一并趋向功能弱化是当前乡村振兴必须面对的现实，而新乡贤回归正是这一背景的现实需求。近年来，党与政府出台了一系列政策鼓励、支持和引导新乡贤回乡助力乡村振兴，采取物质和精神双重奖励吸引乡贤归乡，为其提供保障。2018年中央一号文件作出相关政策部署：对符合要求的公职人员回乡任职加快研究制定具体的管理办法；加快制定和出台鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，并在税费减免、用地扶持以及融资贷款、配套设施建设补助等方面给予优惠，为新乡贤投身乡村建设提供助力。

传统乡贤文化在乡民教化方面曾发挥过非常重要的作用，而新乡贤是连接国家权力与乡村社会不可或缺的纽带和桥梁。作为一种非正式的“魅力权威”，新乡贤具有较高的道德文化修养，充分发挥其道德模范引领作用，能逐渐在优化基层治理模式、培育乡风文明等方面彰显出新的时代价值。基于此，新乡贤契合了国家政策下乡村治理主体缺位的现实背景及重建乡村精神文化的迫切需求，成为当前乡村振兴的一个有力推手。

（二）乡村内生权威不足是新乡贤回归的内在动力

如上所述，传统社会中乡绅或乡贤长期占据着乡村治理的主体地位，“帝国逻辑”下的府际关系正是通过正式和非正式两种形式共存并行和相互依赖的关系来有效缓和“权威体制与有效治理”之间的矛盾，实现统一性和灵活性的兼容[18]。延伸开来看，传统乡绅一直在中央权威和乡意民愿中协调周旋，既要做到不破坏自上而下的权威，又要实现自下而上的意愿表达，其中的运行方式正是费孝通所说的“名实分离”最好的写照，同时也遵循着“一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来还自如的双轨形式”[19]（P379-380）这样一种治理逻辑。后农业税时代，我国农村基层组织的运作逻辑发生了深刻变化：国家政治权力在乡村社会场域中退场，村庄共同体逐渐趋于解体，黄宗智用“集权的简约治理”阐释乡村治理状况，采用半正式的方式来进行半行政式的治理，即利用非正式组织或者非正式方式，如利用体制外乡村精英进行司法调解等方式来完成对乡村社会的治理，或者说国家通过地方权威而不是企图取代它来完成的局部整合作用[20]。由此反思当下基层行政的僵化以及基层自治乏力的原因，缺乏自下而上的利益表达及诉求渠道是关键因素。而新乡贤群体作为民众意愿凝聚和利益表达的代言者，与当下乡村社会缺乏内在动力的需求相契合。

四、新乡贤推进乡村软治理的路径

当前，我国各地都还没有制定出明确的法律法规来催发新乡贤有效发挥作用。笔者在浙江绍兴、奉化等地调研中发现，这些地方制定了相关的规范条例，有效地提升了新乡贤参与乡村治理的积极性。因此，在制度建设方面下功夫，可以为积极、持续发挥新乡贤在推进乡村软治理中的作用提供多样化的途径和渠道。

（一）拓宽渠道，扩大新乡贤参与基层民主自治的制度方式

新乡贤是民情、民意的代言人，可以有效弥补乡村社会组织发育不足的缺陷。充分发挥新乡贤在乡村治理中的作用，并不等于要废弃既有的基层民主自治制度，而是要进一步完善这种正式制度。作为一种民主自治制度，基层民主自治制度应畅通民意、民情表达的渠道，使乡村社会的各种意见、声音得以公开表达，促成各种符合本土实际的发展建设决议得以出台和执行，最终使民众的各种愿望、理想可以有序达成。新乡贤是当前乡村多元协同治理体系中重要的主体之一，其作用不仅限于在政府与市场出现缺位时维持农村社会的稳定，同时在乡村治理体系发展过程中通过招揽社会贤达人士，有效汇聚乡村治理各种力量，能够使新乡贤在多元协同乡村治理体系当中居于特殊地位[21]。作为基层自治组织，村委会应想方设法提供和拓宽新乡贤参与乡村治理的机会、渠道。但新乡贤应独立于基层行政事务之外，不能直接参与乡镇党政部门、村级基层组织的行政工作，更不能在这些基层政府中担任行政职务，否则，就会步入既是裁判又下场赛跑的窠臼，对基层政府起不到有效的监督制约作用。

（二）搭建平台，充分发挥新乡贤在协同治理中的帮、扶、带作用

由于新乡贤的非官方身份，没有自上而下的授权，容易引起村民对其参与乡村治理动机的疑惑，也使部分村干部怀有抵触情绪。因此，要为新乡贤“撑腰”，引导新乡贤在村级事务中充分发挥作用。上级政府应培育有才智、有威望的扎根乡村的新乡贤，通过一定形式和程序对新乡贤进行荣誉聘任，表彰、奖励其对家乡的奉献，以增加社会对新乡贤的认同感及他们自身的荣誉感和成就感。在后税费时代，国家出台了“一事一议”制度与财政奖补制度，试图建立政府资助、农民参与、社会支持的农村公共品供给制度。“一事一议”制度设计的目标是在国家投入的基础上，鼓励地方积极配套与民众参与共同推进农村的公共品供给[22]。在这种背景下，很多集体经济薄弱的村庄并无能力完成相应的筹集资金的任务。因此，要创建新乡贤信息联络平台，既可以利用新媒体、自媒体等方式联络广大新乡贤，并进行信息沟通，也可以采用走访、慰问、联谊等方式，吸纳和充分利用新乡贤奉献、回馈家乡，发挥好新乡贤联系广泛、资源丰富的优势，以不同方式实现新乡贤带动下的资金、技术、人才、企业等资源回流，为农村公共产品的供给起到正向作用，为共同建设家乡提供有效资源，有效化解政府资金有限的难题。

（三）创新机制，培育和探索“村两委+乡贤理事会”的新治理模式

要积极组织和培育乡村中有威望、有能力的经济能人、退休干部、复退军人、外来工代表等组成乡贤理事会，发展介于官方与民间的这类新型社会组织来广泛参与乡村治理事务。乡贤理事会不是传统社会中乡村治理的一种机构，其成员没有任何行政级别和工资福利等待遇，而是具有服务意识、民间意识的社区新乡贤自发组成的一种类似于协会、商会等社团的民间组织，具有去行政化的特征。村两委与新乡贤组织应当是“主”与“辅”“断”与“谋”的关系，基层党委和政府不能采取直接命令或者行政干预的方式插手乡贤理事会内部的活动和事务，但应给予支持、协调和监督。乡贤理事会可以充分利用其非正式权威的影响力，在乡村治理中发挥辅助“村两委”的作用，成为具有非官方特质、能够解决后农业税时代政府纵向治理能力不足、社会横向治理能力缺失等诸多问题的新型社会组织，在政府与基层民众之间发挥桥梁作用。

（四）重视“软治理”，鼓励和支持新乡贤发挥好乡土社会“解压阀”的作用

新乡贤扮演着乡村弱势群体的“守夜人”角色，在乡村协同治理中可以发挥政府组织调研员、法律政策宣讲员及矛盾纠纷调解员等作用，在多元协同乡村治理体系中，新乡贤发挥着公共部门介入之前的协调器的作用，可以协调和组织一些公共性的群众活动，甚至还可以有效化解干群矛盾乃至官民冲突，避免基层矛盾激化，能有效缓解信访部门的压力。当前我国很多村庄仍然存在宗族力量，发动并有效调动新乡贤这类传统善治资源以增强村落共同体的认同感，对化解农民和基层矛盾有着显著的正效应。诚然，党委和政府也要建立监督和约束机制，引导新乡贤通过法治渠道参与乡村共建活动，防止个别新乡贤利用家族势力及自身影响力干预正常村庄事务，防止其在基于利益博弈而引发的群众性抗争事件中成为激化官民矛盾的诱因。

五、结语

新乡贤回归某种程度上映射出当下乡村治理过程中治理主体单一、村民自治乏力、基层和民众的内在驱动力不足、乡村精神文明信仰体系日趋凋敝等错综复杂的现实问题，也是对中国传统村庄运行逻辑的一种批判性继承以及对乡村软治理主体需求、文化重建的一种有效回应。由于对新乡贤这一主体的本质认识不足以及在治理推进过程中的规范性问题，新乡贤推进乡村软治理的过程必然是一个不断试错和不断成长的过程。在推进乡村振兴战略背景下，结合中国各地乡村实际，遵循其蕴含在基层治理过程中软硬结合、权责分明的治理逻辑，是实现新乡贤推进乡村软治理的出发点和落脚点，也是实现中国乡村“善治”的关键路径。为此，从文化价值观念塑造、多元化主体治理等多个维度探求当下新乡贤在推进乡村软治理中所蕴含的价值，目的在于充分发挥新乡贤在乡村软治理中的相对优势，激发乡村社会内生力量的成长，避免其在参与乡村治理过程中陷入名实分离的实践误区。但如何在实际操作中真正发挥新乡贤在软治理过程中的作用、实现乡村软硬治理良善结合以助推乡村振兴目标的实现，仍需要理论与实务界积极探索多元化的制度路径。

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