儒法官僚法制理论争辩的当代反思与重构

作者：谢红星（法学博士，江西财经大学法学院副教授）

来源：《天府新论》2019年第1期

时间：孔子二五七零年岁次己亥十一月初八日甲戌

          耶稣2019年12月3日

内容提要：春秋战国时期，儒家和法家对新兴职业化官僚的知识结构、品德修养、仕宦作为、守法用法进行过充分的论述和争辩。儒家“士道”期待职业官僚由士君子构成，普遍具备士君子的知识、人格、德性、素养；法家“吏道”则期待官僚是精通专业、忠君尽职、刚猛为政、以死守法的良吏干才。传统中国“官吏两分”、“官尊吏卑”却又“吏强官弱”，论者多归咎于科举选官以诗词歌赋或经义为内容、严重脱离行政实践的选拔标准及由此导致的儒生官员的知识结构，但从根本上说，人文知识和专业知识之间并无真正的高下之分，官僚的气质、境界、人格魅力对行政管理的襄助，绝不在他学到的专业知识和技能之下；职业公德和个人私德之间并非真的可以完全分开，公务人员的职业公德和个人私德是一个一致的、有机的整体；官吏分途、儒吏分流的制度设计使儒生直接越过低等吏职而任官，欠缺行政历练和经验，最终造成行政能力不足和“吏强官弱”。在信息化技术冲击传统科层制和行政管理模式的当代，需反思传统的金字塔式的官僚体系及其构成，革新以“文法吏”式官僚为主干的官僚队伍。儒家“士道”与法家“吏道”的融合、贯通和互补，正可为此提供一种思路。

关键词：士道/吏道/官吏分途/儒吏分流/官僚病

标题注释：本文系国家社科基金项目“法治视角下传统中国隐性腐败治理研究”(编号：15BFX017)的阶段性成果。

严格对政府公务人员的素质要求、严控官僚群体的入口和流动渠道，是当前促进政府依法行政和有效治理的必要举措。推进政府依法行政和有效治理不仅要扎紧约束权力行使的制度笼子，也需要一批自愿接受制度约束并在接受约束的同时能积极履职、服务于民的高素质人才。在全面依法治国、建设法治政府的新时代，政府公务人员应该具备何种素质？党和国家应如何选拔并有效管理公务员队伍？早在春秋战国时期，儒家和法家对新兴职业化官僚的知识结构、品德修养、仕宦作为、守法用法进行过充分的论述和争辩，建构了传统官僚法制理论的基本框架，提出了许多富有启发意义的观点，有助于厘清今人之惑，为回答上述问题提供思路。本文拟对此进行探讨。

一、士道与吏道：儒法官僚法制理论之辩

中国的中央集权帝国与官僚制政府，成立于秦朝，而发轫于春秋战国。春秋战国之际，社会阶级剧烈变动，平民获得了远较此前为多的学习掌握知识技能的机会，与此同时，“道术将为天下裂”，①文明的进步、社会生活的复杂化以及列国之间的激烈竞争导致兵刑钱谷等行政事务日益复杂化和专门化，行政事务从弥散性、包容性的礼乐文化中分化出来。这一切使得职业化官僚和官僚制政府既是必需也成为可能，官僚制政府和职业化官僚的出现势不可挡，成为各国持续推进的变法运动的重要内容。在“处士横议”的争鸣时代，官僚制和职业化官僚这样一种崭新的、势不可挡的社会现象，势必引起百家特别是以救世为己任的儒法两家的关注。儒法两家对于新兴官僚制下官僚的知识结构、品德修养、仕宦作为提出了各自的观点，实际上建构起了各自的理想化官僚及其成立条件的理论体系。

(一)官僚知识结构之辩

儒家认为官僚应该拥有渊博的知识和深厚的人文素养，而非仅精通其管理所需的专业知识。儒家未必否认帝国职业官僚应熟悉掌握兵刑钱谷等具体业务知识，但同时坚持“君子不器”②，认为人是目的而不是工具，作为“治人者”的官僚不应该被自己的专业和管理的业务所限，而应该“博学于文，约之以礼”③。“‘君子不器’这个基本原则的意思是：他是自我目的，而不像工具那样派一种专门用场的手段”④，职业官僚群体固然是应行政事务的复杂化、专门化而产生的，但担任官职的个人绝不应沦为处理兵刑钱谷、唯务奉法行令的行政工具。进而言之，虽然兵刑钱谷等专业知识为出仕所必需，但知识阶层不应汲汲于获得猎取功名利禄的实用知识，不应为专业所桎梏、为知识所奴役，而应“志于道，据于德，依于仁，游于艺”，以“学而时习之”“温故而知新”“人不知而不愠”之超脱愉悦的心态去学习，⑤既专注于一，精益求精，又博采众长，融会贯通，接受培养德性的全面教育而非仅仅职业教育，完成人格的自我完善和超越。

相反，法家认为官僚必须掌握兵刑钱谷等与行政事务直接相关的实用知识，不需要也不可以学习掌握诗书礼乐等“无用”的人文知识。法家以富国强兵为己任，看重钱粮财赋、刑狱兵备等与“富强”直接相关的现实功利，并以之作为考核官员“功”“能”的标准。法家所谓“功”，乃行政之功；法家所谓“能”，乃治事之能。法家所谓有用的知识，是直接有助于富国强兵的行政管理的具体知识与技能，法家认为这就是作为帝国官僚必须掌握的知识技能：它是识字通书的知识技能，而非以文乱法的知识技能；是通晓律令的知识技能，而非横议法律的知识技能；是熟悉庶务的知识技能，而非“材剧志大”却又眼高手低的知识技能。法家禁止学习以儒家诗书礼乐为主的人文知识，认为它们不仅无用，而且会培养出一批“文学之士”，足以妨害富国强兵的国家目标，“儒服、带剑者众，而耕战之士寡”。⑥

(二)官僚品德修养之辩

儒家认为官僚应当具备全面的品德修养。官僚不仅应当拥有渊博的知识和深厚的人文素养，还应当具备完善的人格和理想的德性，包括：敬畏天命，守死善道，“自知者不怨人，知命者不怨天”⑦，“君子去仁，恶乎成名”⑧；孝悌忠信，“事父母，能竭其力；事君，能致其身；与朋友交，言而有信”⑨；安贫乐道，“士君子不为贫穷怠乎道”⑩；经世济用，“邦有道，谷”，“不仕无义”(11)；温良恭俭，“体恭敬而心忠信，术礼义而情爱人；劳苦之事则争先，饶乐之事则能让”(12)。总之，儒家要求官僚具有全面的品德修养，不但要具备其任职所需的职业公德，还要具备堪为他人楷模的私德。

相反，法家要求官僚具备“公”、“忠”等职业公德，但不强求具备完美的私德。法家区分人之公德与私德，并从国家主义的立场出发，对官僚的职业公德提出高要求。法家要求官僚的职业公德，是“公”与“忠”。公，指公忠体国、公正廉洁、公而忘私，法家要求官僚化身为国家法律的人格化载体，做到不私亲，不遗爱，不私议，不私交，不私朝，不私党，不枉法为私利，不为私善；忠，指尊从君主，尽职尽能，法家要求官僚遵奉君主法令，履行法定职责，投入十分的精力和智能为君主分忧解难，为国家的富强鞠躬尽瘁。但同时，法家对官僚的私德不做强制要求，一是因为“有道之主，不求清洁之吏，而务必知之术也”(13)，只要君主“擅生杀，处威势，操令行禁止之柄以御其群臣”(14)，则“虽有田常、子罕之臣，不敢欺也”(15)；二是因为仁义孝悌等私德与国家行政毫不相干，两者不能混为一谈，正如忠臣未必是孝子，孝子未必为忠臣。在各种道德规范发生冲突时，法家尚公而去私，对匹夫之善、私门之义等私德给予了坚决的否定。

(三)官僚仕宦作为之辩

儒家主张官僚的仕宦作为应当符合王道政治的理念。儒家认为知识精英出仕的根本目的应当是践行王道政治，实现“达则兼济天下”的政治抱负，而非谋取功名利禄，他们不应为出仕而放弃所行之道，更不应为求官、保官而丧失独立人格，“君子谋道不谋食，君子忧道不忧贫”(16)。官僚在仕宦生涯中应当积极有为，敢于“格君心之非”(17)，善于“引其君以当道，志于仁”(18)，不计较个人名利得失，以“可以托六尺之孤，可以寄百里之命，临大节而不可夺也”(19)的社稷之臣自任，施行以德服人、以民为本的仁政。

相反，法家要求官僚忠诚于国家立场、国家利益，不折不扣地执行富国强兵的国家战略及与此相应的政策法令。法家要求官僚在行政过程中完全站在国家立场，服务于国家利益，无须太过顾及百姓的利益和感受：为了增加国家财政，重赋于民是可以的，“适其时事以致财物，论其税赋以均贫富”(20)；为了禁奸止奸，重刑于民也无所谓不人道，“治民者，刑胜，治之首也”(21)。当然，法家也偶有法律“爱民”、治国“利民”之说，“法者所以爱民也”(22)，“圣人之治民，度于本，不从其欲，期于利民而已”(23)，但这只是从结果意义上讲。就行政过程而言，法家强调“仁之不可以为治”，主张“吏于民无爱”(24)，要求官僚舍弃无谓的同情、怜悯、自责、不安等情感，严格执行国家政策法令，一心一意谋求国家利益。

(四)官僚守法用法之辩

儒家认为官僚应当知礼懂法，贯通礼法，灵活用法。春秋战国之世，适应公共事务规模化、复杂化、专门化的发展趋势，普遍、统一、确定、规范化的制定法取代西周时期那种介于俗法之间、相对不够分化不够规范的礼，日益成为国家治理的主要依据和准则。于此，儒家虽不能不承认制定法为国家治理之必需，却又坚持认为制定法之上存在一种更全面更正义的高级法即礼，认为礼是人道的表达，是传统的延续，是王道政治的制度载体，因此，礼高于制定法，礼指导制定法，礼解释制定法，礼甚至可以在一定情形下取代制定法而适用。儒家对出自君的制定法的评价并不高，“不可以经国定分”，“有良法而乱者，有之”，(25)认为由知识精英出任的官僚才是国家善治的关键。官僚要知法、守法却不必拘于法，他们应当从人道的高度理解制定法，从礼乐的深度解释制定法，在适用过程中用“以类行杂，以一行万”(26)的类举方法弥补制定法的漏洞，积极解释、拓展、完善制定法，使其最终符合王道政治和礼乐精神，而不是死守法条，无所作为。

相反，法家要求官僚绝对守法，严格执法，不许逾越、偏离法律一丝一毫。尽管法家“法治”有“立法权不能正本清源”(27)的缺点，尽管经常被批评为过分尊君卑臣和崇尚权势，但法家对于法律和“法治”，确有一种超乎异常的信仰，他们相信法律的精确和理性，相信法律的公正与公信，相信“法虽不善，犹愈于无法”(28)。由此，他们要求官僚绝对遵守法律，严格执行法律，即使法律有缺漏，也不可以自行补正，因为官僚有守法之责，无造法之权，“以死守法者，有司也；以道变法者，君长也”(29)，“君据法而出令，有司奉命而行事”(30)。法家强调立法权在君主之手，官僚必须严守分际，在自己的职权范围内执行法律，绝不可超越职权，即使是出于一片公心以及事后证明达到了好的行政结果也不行，“遵主令而行之，虽有伤败，无罚；非主令而行之，虽有功利，罪死”(31)。相比于法律疏失造成的损害，法家认为官僚不守法、超越职权本身就是更大的损害，“夫非主令而行，有功利，因赏之，是教妄举也；遵主令而行之，有伤败，而罚之，是使民虑利害而离法也。群臣百姓人虑利害，而以其私心举措，则法制毁而令不行矣”(32)。

综上所述，儒家期待的职业官僚，是符合其标准和要求的“君子”或“士君子”，“博闻强识而让，敦善行而不怠，谓之君子”(33)。士君子是具有理想人格和道德修养、掌握知识技能、传承创新礼乐文化的知识精英，他们“文质彬彬”，“仁为己任”，“自强不息”，是社会道义的担当者、文化传承创新的载体、实践王道和仁政的中坚力量。易言之，儒家期待帝国官僚都由士君子构成，期待帝国官僚普遍具备士君子的知识、人格、德性、素养，期待由士君子组成的官僚制政府能够施行仁政。此种关于官僚的理论，可名之为“士道”。与之相对应的是，法家构想的帝国行政，是理性、专业、可预测可控制的法制化行政，法家期待的帝国官僚，也由此是精通专业而无须博闻强识、忠君尽职而不求私德无亏、刚猛为政而不存妇人之仁、以死守法而不逾越一丝一毫的专才、干才兼忠仆。此种关于官僚的理论，本文称其为“吏道”。

二、“士道”、“吏道”认识误区之厘正

官吏两分是传统中国官僚法制的一个重要特点。官指官僚群体中处在金字塔结构中上层的成员，又名职官、品官、流内官等，吏指处在金字塔下层的办事人员，又称掾吏、吏员、小吏、吏典。官和吏共同构成各级官府衙门，分工执行公务，“有官则必有吏，有官则必有役。居官者责无旁贷，事有兼资，抱案牍，考章程，备缮写，官之赖于吏者不少；拘提奔走，役之效力于官者亦不少”(34)，官的等级地位、职权、待遇远高于吏：官有俸禄，吏无常禄；官有品阶，吏无流品；官无封建，吏有封建；官受社会尊重，吏被社会歧视；官责罚吏不需要太多理由，吏触犯官即成以下犯上。

与官尊吏卑相对应的却是实践中“吏强官弱”、“与胥吏共治天下”等矛盾现象。早在南宋，当时州县就有“公人世界”之名，“吏强官弱，官不足以制吏”(35)。明末清初顾炎武认为：“所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。”(36)清人更自称“本朝与胥吏共天下”(37)。这种矛盾局面的形成，与官员自身行政能力的不足有直接关联，盖因科举出身的官员虽熟习经义，却不通文法官事，随着行政事务日益繁杂，文法律例高度膨胀，于是不得不受制于“五曹自有条品，簿书自有故事，勤力玩弄，成为巧吏”(38)的胥吏，“士大夫罕通法律，而数书散漫，故吏得以舞文”(39)。

科举出身的官员为何行政能力不足？论者多归之于以诗词歌赋或经义为内容的选拔标准和儒生官员的知识结构，认为正是这种严重脱离行政实践的选拔标准选拔出大量不懂专业、不明法律、不通实务的儒生为官，才会导致“吏强官弱”，官受制于吏，所谓“文史高者不过能为诗赋，及其已任，则所学非所用，政事不免决于胥吏”(40)，“儒生专习书史，未谙吏事，一旦仕之以官，多为滑吏所侮”(41)，“唐宋以后，士大夫皆以科目进，故儒耻为吏，所学皆拘谫不通”(42)。马克斯·韦伯的观点尤其具有代表性：

中国那种受科举考试左右的教育成绩并不是授予专业资格，毋宁说，情况恰恰相反。要想通过问答题测验，至关重要的是一手漂亮的书法、完美的文体和严格以经籍为取向的信。考试实际上是对个人教养水平的一种测验，以此确定他是不是君子，而不是确定他有没有专业素养。儒家的准则是，一个有教养的人不是一件工具，这与西方人的特定职业意识完全格格不入，体现了个人全面自我完善的道德理想，因而阻碍了职业教育和专业能力的发展，也阻碍了它们的普遍适用性。(43)

这种观点很容易让人将儒生官员行政能力低下与儒家的“士道”理论联系起来，因为“士道”要求官僚的知识结构中，人文知识确实要多于专业知识，以诗词歌赋或经义为内容的科举考试，正是儒学成为主导意识形态后“士道”制度化的表现之一。由此，“士道”被指责为导致儒生官员行政能力低下的罪魁祸首，并进一步被强化其本来就有的“迂腐”、“不实用”的标签。然而，所有这些对“士道”的定位和指责，并非那么公允，而是陷入了一种似是而非的认识误区。

(一)人文知识和专业知识之间并无真正的高下之分

儒家“士道”认为官僚应当具备渊博的知识和人文素养，注重通识教育，法家则认为官僚只需精通专业知识和技能，侧重专业技能培训。在重视专业分工和实用技能的现代社会，人们常以专业思维去判断一个人的所学、所用，以适应社会流行趋势的专业为有用，以不符合社会流行趋势的专业为无用。语言、文学、历史、哲学等人文学科，在日趋功利的现代社会，愈来愈被归入无用的知识之中，自然而然，强调专业技能培训的法家“吏道”受到追捧，注重通识教育和人文素养的儒家“士道”则被视为迂腐、无用、不符合官僚行政的要求。

然而，这未免以过分功利的眼光去看待知识的学习，同时，也过分抬高了所谓专业技能的功用。知识尤其是人文知识的学习和积累可以提高一个人的人文素养，进而改变气质、提升境界、重塑人格魅力：所谓“胸藏文墨虚若谷，腹有诗书气自华”，读书多了，人文素养高了，气质自然改变；读书使人超越时间和空间，感受到先贤品行的感召，超越感官的享受，追求更高的精神境界和自我实现；人格魅力不是一个空洞的名词，乃是一个累积的过程，需要知识、气质和品德的积累，只有用心学习探悟真知，不断读书涵养心灵，才能使自己时常“坦荡荡”而非“常戚戚”，才能获得他人的长久尊重，累积出能感召众人的人格魅力。气质、境界和人格魅力的价值是无可衡量的，也不应该去衡量，但即使从功利的角度看，它们对人的事业和可能成就所起的作用，绝不在他掌握的所谓专业技能之下。

进而言之，所谓专业知识就真的能对一个人的工作和事业起决定性作用吗？即以本文所探讨的官僚行政而言，它需要具备从事行政管理的专业知识，这些专业知识在古代中国被认为包括识字书写、办理庶务、明习法律等，通过私人传授或专门的机构培训而习得，但即便经过培训并通过了相关专业知识的考试，也不能说就此掌握了行政管理的实用知识和技能、就可以毫无窒碍地管理行政事务。因为，只是在课堂中学到的专业知识，仍避免不了纸上谈兵的可能，专业知识考试如同其他所有类型的考试一般，根本上反映的是考生的考试能力而并非行政能力。对官僚行政来说，真正实用的行政技能和能力，唯有在行政的实践中才能习得和养成。正因为如此，法家才强调“宰相必起于州部”，要求官僚在正式任职前务必“授试以职”，即经过试用，这才是暗合官僚行政内在规律、能真正培养出行政能力的有效路径。总之，如果从不正常的极端短视功利的视角看，则一切书本知识的学习、课堂学习的用处都是有限的，无论是学习人文知识还是学习专业知识；如果从一种长远的眼光和理性的心态出发，认定知识的学习于人有益，则人文知识和专业知识之间并不存在真正的高下之分。即使对行政管理这样的注重实践能力的工作来说，人们以为无用的人文知识和素养，往往能不经意间发挥关键的作用；人们以为有用的专业知识和技能，却未必经常能达到期待的功效。

(二)职业公德和个人私德之间并非真的可以完全分开

现代社会是高度分化的社会，公共领域与私人领域被严格区分，公共行政脱离私人事务，具备了理性化、专业化、法制化的非人格属性，人们普遍认为公共行政领域的道德体系有别于私人生活领域的道德体系，尤其认为两者不能相互推定和评判，即不能根据一个人的公德及表现去推定、评判其私德，同样也不能根据一个人的私德及表现去推定、评判其公德。儒家“其为人也孝弟而好犯上者鲜矣”的道德观，被认为是混同了公域和私域、公德和私德，在现代社会遭到否定和批评；法家“孝子未必为忠臣，忠臣不必为孝子”的观念在高度分化的现代社会被人们所颂扬。如同法家“吏道”强调的那样，人们普遍认为，对公务人员的道德要求应当聚焦于其是否恪守职业道德及相关义务，如清正廉洁、模范守法、遵守纪律、忠于职守、勤勉尽责等，而儒家“士道”对公务人员私人生活及私德的关注和要求被认为是过分的道德审判，甚至有干涉、侵犯公民隐私之嫌。

然而，对公务人员来说，职业道德和个人私德真的可以截然分开吗？众所周知，在当代中国，“作风问题必然导致经济问题”是官员腐败的一条基本定律，而作风问题很多一开始只是官员个人私生活的问题，作风不正往往源自官员的价值观的不正和道德感的缺失，如过分追求物质享受导致享乐主义，情趣低俗导致相互攀比、铺张浪费，对家庭缺乏责任感导致私生活腐化，家风不正带动家人腐败。可见，公务人员的职务行为和个人生活、个人私德与职业道德，即使理论上是两码事，实践中却很难不发生勾连。

退一步说，即使人们确定某一官员并没有将他私生活和私德的不检点带到工作上来——他私德有亏，工作上却尚属兢兢业业、尽职守法、廉洁奉公——这样的官员，就真的没问题吗？他在旁人面前彬彬有礼、表演作秀，私下里却是心思龌龊、表里不一；对他人一副热情大度的模样，对自己的父母妻儿却刻薄无情，粗俗无礼，随意呼喝叱骂；对待工作认真投入，对自己的家庭却不管不问，不履行必要的义务。这样分裂的表现，难道不也是今天人们说的“两面人”之一？一个人的价值观和道德观必然是一个有机的、一贯的整体，从这个意义上讲，公德与私德虽然有区别但并非相互隔绝，而是相互影响、彼此一致，如果公德无亏却私德不堪，则必然是价值观扭曲、人格不圆满的“两面人”，其公德无亏很可能是为了某种目的装出来的，并非其真实自我的反映，保不准哪天就翻云覆雨，滥权腐败，蠹政害民。公务人员的职业公德和个人私德是一个一致的、有机的整体，儒家“士道”关注官僚的私生活和私德、要求其具备全面的品德修养，有其可取之处，而法家“吏道”“忠臣不必为孝子”的完全漠视官僚私德的观点，显然过于绝对。

(三)官吏分途、儒吏分流才是导致儒生官员行政能力不足及“吏强官弱”的真正原因

“士道”、“吏道”在传统中国的施行经历了一个颇为曲折复杂的过程。秦汉帝国初创，以法治国，“吏道”独尊，百官皆为吏，以吏治天下，汉武帝之后“独尊儒术”，同时又“霸王道杂之”，“士道”、“吏道”并用，儒生与文吏分途仕进，相互融合更相互冲突。“士道”、“吏道”之间的深刻矛盾加大了融合的难度，东汉中期之后儒学士林与士族的强大进而推动“士道”、“吏道”走向分离。《三国志·魏书·明帝纪》太和二年六月诏：“尊儒贵学，王教之本也。自顷儒官或非其人，将何以宣明圣道？其高选博士，才任侍中常侍者。申敕郡国，贡士以经学为先。”(44)自此，汉代以来选官实践中儒吏兼取并用的局面被终结，“士道”成功压制“吏道”，二者自此分离。

这一分离的制度表现，是官吏分途、儒吏分流：熟习经义的儒学士子从此可以通过察举、九品中正、科举等方式直接越过低等吏职而任品官，众多精通官事律令的文法吏却越来越难往上晋升，由吏入官，只能一生蹉跎于吏职，徘徊于州县。官吏分途在古代中国同时也是儒吏分流的过程，其最终造就了官吏两分、儒吏两分的官僚结构，地位较高的品官基本上固定由儒学士子通过察举、九品中正、科举等方式直接担任，数量众多的吏职则从平民中选拔。同时，官和吏各自构成两个地位悬殊尤其又不相流通的行政职级和社会阶层：吏的地位越加低微，社会对他们的歧视日益加深，官与吏的选任、迁转、离职实行分类管理，由吏入官的途径实际上已被堵塞，可谓“一入吏门深如海，从此难成正途官”。

官吏分途导致儒生官员日益欠缺行政历练和经验。盖因官吏分途之下，儒学士子只要通过以文学或经义为内容的考试，就可以一跃龙门，内则部曹主事，外则州县令长，成为手下有众多胥吏的一方主官，一应公务，大都由胥吏具体操办，其只管发号施令，上传下达，甚至只是签字画押，本来就没什么行政经验，当的又是高高在上的发令官而不是具体做事的吏，对行政经验的积累和能力的成长当然不利。明末清初黄宗羲把这种做法称为“取士严而用士宽”，其称：

其所以程士者，止有科举一途，虽使古豪杰之士若屈原、司马迁、相如、董仲舒、扬雄之徒，舍是亦无由而进取之，不谓严乎哉！一日苟得，上之列于侍从，下亦置之郡县，即其黜落而为乡贡者，终身不取解，授之以官，用之又何其宽也！严于取，则豪杰之老死丘壑者多矣；宽于用，此在位者多不得其人也。(45)

宽于用，则儒生官员难以成长，难以适任，加之官吏分途，官与吏相互隔绝，壁垒森严，儒学士子在制度上垄断了较高职位的品官，而地位低下的吏无论怎么能干和努力都基本不可能突破限制晋升为品官。这一方面使儒生官员心安理得地淡化专业精神，远离具体行政事务；另一方面则大大挫伤了吏的士气、荣誉感和上进心，促使他们唯利是图、滥权谋私。马端临对此论道：

后世儒与吏判为二途，儒自许以雅而诋吏为俗，于是以繁治剧者为不足以语道；吏自许以通而诮儒为迂，于是以通经博古为不足以适时。而上之人又不能立兼收并蓄之法，过有抑扬轻重之意，于是拘谫不通者，一归之儒；放荡无耻者，一归之吏。而二途皆不足以得人矣！(46)

官吏分途、儒吏两分的制度结构使儒生官员成为一个相对贵族化的特殊利益群体，不但对理性行政不利，也妨碍了儒生官员行政经验的积累和能力的提高，由此反过来受制于地位待遇都不如他们、却娴习文法官事的胥吏。“吏强官弱”的真实原因，即在于此。

综上所述，尽管在高度分工的现代社会，侧重通识教育和人文素养、要求官僚兼备公德与私德的儒家“士道”看似迂腐、落伍而不实用，甚至被认为要对传统社会“吏强官弱”的反常现象负责，但深思之下，无论在哪一时代，人文知识和专业知识之间，都无真正的高下之分；职业公德和个人私德之间，并非真的可以截然分开；传统中国“吏强官弱”的反常现象，更多是官吏分途、儒吏分流造成的后果，而官吏分途、儒吏分流是儒生群体和文吏群体之间利益分配与权力斗争的结果，并非儒家“士道”理论的必然制度选项。

三、“士道”、“吏道”之当代重构

法家“吏道”并非一定就是错误的反方。无论如何，在日益分化和分工的社会，专业知识技能的学习和掌握对行政管理来说肯定是必要的，公域与私域、公德与私德之间的一定区分也是应该的。儒家“士道”和法家“吏道”之间的对立未必像它们表面上阐述的那么严重，两者一定程度上可以相通互补。

第一，人文知识和素养可以暖化过度专业化带来的职业性冷漠，人格健全有利于更好地履职尽责。

过度专业化导致职业性冷漠，这在法家自己身上即展露无遗。法家否认一切人文知识存在的必要性，以为自己掌握的富国强兵的法术便是世间唯一正确的真理、唯一有用的知识，进而自觉或不自觉地陷于这种所谓有用知识的桎梏之中，生成一种过度偏激、冷漠之气质，后人名之为“刻薄寡恩”。吴起“以刻暴少恩亡其躯”，商鞅“其天资刻薄人也”，韩非“引绳墨，切事情，明是非，其极惨礉少恩”，秦始皇“刻削毋仁恩和义”，一语以概之，“观于商鞅、韩非诸家，可以知刻薄寡恩之非”。(47)固然，其中不无正统儒学的傲慢与偏见，但不可否认，法家身上确有一种偏激、冷漠之气质。其充分体现于法家诸子的著作及行事之中：每读《韩非子》《商君书》等法家著作，令人感受到的不仅有犀利峻刻的文风，更有泼辣无情的议论及观点；每观商鞅、韩非、李斯等法家代表人物的行事风格及悲惨结局，令人忍不住联想是否与其过度专业化、功利化的知识体系有关。这并非没有可能，盖因知识决定人之格局，而格局决定命运。

过度专业化导致职业性冷漠，在当代仍属常见。行政机关公务人员面对前来办事的相对人，总是习惯性摆出冷冰冰的面孔，即使手续齐备，也要盘问再三，能拖则拖，一旦相对人的文件手续稍有瑕疵，即使是无关大碍的瑕疵，也一定要相对人重新来过，相对人多问几个问题，则立刻表现出不耐烦的样子，甚至呼喝叱骂。在“八项规定”等举措出台实施之前的中国，上述现象可谓寻常，实际上，即使在“八项规定”等举措雷厉风行地实施后，行政过程中公务人员的职业性冷漠仍然存在。司法过程也不例外。地铁站的女保洁员因为捡拾并售卖乘客丢弃的一卡通充值发票，而被有司以非法出售发票罪提起公诉，最后获刑十个月(48)。虽然从法律条文来看，法官的判决似乎没有错，但对于这样一个本已处在社会底层的保洁员，主观恶性既不大，获利又极少(1100元)，又有真诚的悔罪表现(以为卖废弃发票就跟卖废品一样，在法庭上后悔得直流眼泪)，法官的判决是否太过欠缺同情心和同理心？为什么就不能判处拘役、缓刑甚至免于起诉？古代中国的法官尚且知道本着仁恕之心审理案件，求得情理法一致之判决，而当代中国经过严格专业训练的某些法官却对当事人表现出极度的冷漠和无情。虽然职业性冷漠未必牵涉违法，而且经常是在合法、“公事公办”的名义下进行，却对法律的公信力和民意基础造成严重损害。

人文知识和素养可以暖化职业性冷漠。人文知识并不是为了“功利”而产生，它发自人内心的本能需求：文学源自情感的表达，哲学源自对世界和自我的思考，历史源自记事的需要，法律源自人之社会性及有序生活的本能。人文学科和人的本能是联系在一起的，它看似“无用”的背后，是对人之主体性的认可，是对人的尊重、关怀与充分理解。相反，过度专业化意味着以“有用还是无用”的绝对功利的视角看待一切事物，它把包括人在内的一切都视为可能的工具，从根本上缺乏对他人的理解、尊重和关怀，由此，也必然经常表现出极度的自私、冷漠和凉薄。对于这种职业性冷漠，把人本身作为最终目的，进而从本质上理解人、尊重人、关怀人的人文知识不失为一副有效的暖化剂。书读得越多，知识的积累越丰富，人才更可能免于偏见、偏执和偏私，才能发展出开阔的视野、包容的心态乃至健全的人格，正所谓“博闻强识而让，敦善行而不怠”。当然，“博”并非否定专业性，而是对专业性的超越。

第二，“宰相必起于州部”任官模式暗合官僚科层制和理性行政的内在规律，但必须建立辅助性机制保障其实施。

马克斯·韦伯认为，理想的官僚制应当是一种高级职务监督低级职务的严密的上下级隶属体系，在这一体系中，官职的管辖权限由法律明确规定，官员经过完整的职业训练，一般通过任命产生，终身任职有法定保障，具有一定职衔、薪金、较高的社会地位和声望，尤其是遵循固定的仕途路线，依据个人资历或业绩有望获得稳定、可以期待的晋升。易言之，官僚制中必须存在某种以业绩或资历为基础的、由低到高的较为固定的晋升路径，既为初次入职的公务人员提高其实际行政能力留出了时间，又为广大低级吏员留下了足够的上升渠道和空间。“宰相必起于州部”的由吏入官、由基层逐步晋升的任官模式，正暗合了官僚科层制和理性行政的内在规律：官僚的行政能力，惟有在行政实践尤其是治民而非治官的基层行政实践中才能真正养成；官僚行政能力之强弱，惟有在行政实践中才能得以充分展现和检验；官僚队伍的士气，不仅建立在稳定的薪金、任职保障和社会地位之基础上，也有赖于以业绩或资历为基础的稳定、可期待的晋升机会。如两汉时官吏尚未分途，公卿多起自小吏，而“人才之盛、吏治之隆，后世莫能及”(49)，其后官吏分途，儒吏分流，吏员上升的渠道被堵塞，而儒生不需先为吏即可当官，结果是一方面“吏强官弱”，另一方面吏员因失去上升的阶梯而日益失落和堕落。

然而，这一暗合官僚科层制和理性行政内在规律的任官模式，在古代中国并不那么容易实施。其一，人皆有走捷径之心，如果能够跳过基层吏职而直接担任既清且要的品官，自然再理想不过。其二，小吏公务繁重，还要四处趋走，被人使唤。“趋事之有司，贱也”(50)，小吏正是这种“趋事”而四处奔走的“有司”。刘邦在秦代做亭长的时候，就经常“以吏繇咸阳”(51)。尹湾汉简《元延二年日记》记载的汉成帝时东海郡郡吏师饶，一年到头大部分时间是在郡内外出差旅行、接洽公务、坐署理事，极少休假。(52)在饱读圣贤书、以王佐自任的儒家士子看来，催科、抓贼、督促工程这样的细务本来就不应该让他们来做，长年趋走承顺、拜迎官长，更是有失身份之事，“只言小邑无所谓，公门百事皆有期。拜迎官长心欲碎，鞭挞黎庶令人悲”(53)。其三，小吏俸禄太低，难以维持生计。如在汉代，小吏的秩级一般在百石以下，多为斗食、佐史之类，宣帝神爵三年(前59年)“益吏百石以下俸十五”(54)。但即使如此，汉代百石小吏的俸禄最多够维持五口之家吃饭而已，其他各朝也好不到哪去，甚至有过吏无常禄、连工食银都要裁减的极端事例。其四，小吏升迁不易。虽说秦汉早期长吏和小吏之间没有截然不可逾越的界限，从小吏到高官的渠道基本畅通，但从比例上讲，能晋升为长吏甚至公卿高位的小吏毕竟是少数，且官场上某种程度也存在类似“马太效应”的定律，即官位越高，越容易出政绩和晋升，相反，官位越低，越容易背黑锅，越难晋升，“夫仕宦，失地难以观德；得地难以察不肖。名生于高官，而毁起于卑位”(55)。因此，绝大部分小吏更可能是一生沉滞于郡县，迟留于卑位，虽偶有升迁，终难脱吏职。所有这一切，决定传统中国的士子尤其是儒家士子极不情愿经由州县小吏入仕，因为那很大概率意味着艰困、繁剧、屈辱、埋没和同流合污，他们有充足的动力去打破这一模式，他们的努力最终开启了官吏分途、儒吏分流的历史进程，而这意味着“宰相必起于州部”任官模式的逐渐失效。

由是言之，“宰相必起于州部”任官模式之持续实施，必须要有相应的辅助性机制为支撑。这包括：吏员收入保障机制，确保吏员及其家人能维持较为体面的生活和社会评价；吏员履职保障机制，确保吏员能依法依规履行职责，而不是像奴仆一般被上级随意驱使；吏员人身及人格尊严保护机制，确保吏员不被上级随意责罚、毫无尊严；吏员工作业绩评价机制，确保吏员的工作能得到客观评价，业绩能被全面认可，而不是做出了成绩就被上级抢走，出了事就一人担起所有责任；吏员升迁机制，确保吏员在尽职尽责的情况下能获得稳定、可预期的晋升，且上升空间不会因为其吏员的出身而受限。要言之，必须建立一系列辅助性机制，以使基层吏员成为有保障、有尊严、有前途的职业，如此，有意仕途之人才会愿意从底层的吏员做起，“宰相必起于州部”的任官模式才能持续实施。当然，这些在财政岁入有限、上下等级森严、法制易受人情干扰的传统王朝很难建立和实现，但是，却可以成为当代中国深化行政体制改革努力的方向。

总之，在“处士横议”的争鸣时代，儒法两家尤其是法家对其官僚理论的阐述不免带有“极而论之”的特点，但这不应妨碍后人在法制实践中将其融会贯通，重构出一种适应于新时代国家治理的官僚理论。回到本文开头提出的问题，本文认为，在全面依法治国和建设法治政府的新时代，公务人员应当是兼备专业技能和人文知识、公德与私德、理论素养与行政实践经验的优秀人才，他们懂法、守法、严格执法，却又能贯通理法、灵活用法，以春风化雨般的态度和技巧，让人民群众在法治实践中真切感受到法律的温度和人类之良知。

有西方学者认为：“只有中国建立了符合马克斯·韦伯定义的现代国家。中国成功发展了统一的中央官僚政府，管理众多人口和广阔疆域，中国早已发明一套非人格化和基于能力的官僚任用制度。”(56)中国在培养、选拔、任用、考核、奖惩、监察官僚等方面，无疑有着成熟丰富的历史经验，同样，中华民族的古圣先贤对于作为中央集权帝国治理主体和中坚力量的官僚的素质、品行、作为，也提出了许多深刻精辟的思考、见解和争辩。所有这些思考、见解和争辩，其实可以精炼成一个问题，那就是：官僚制政府中的官僚，到底应该是士君子还是文法吏？

这并不仅仅是个思想家思考的理论问题，更是政治家必须做出决定的现实问题。传统乃至近代中央集权政府的共同特点是，在地方政治实体被摧毁或者被剥夺了大部分公共权力之后，政府直接面对以往从未直接面对过的巨量的区域和人民，直接管理急速膨胀以及高度专业化的行政事务，安全和效率成为优先的行政考量，一个数量庞大、分层分类、守法守纪、具有服从精神的专业化官僚群体成为治理的急需。易言之，传统及近代中央集权政府急需的官僚，是“明律令”“晓簿书”“以理事为力”“能破坚理烦”的文法吏：在古代中国，虽然“独尊儒术”的意识形态最终导致了“士道”压制“吏道”，儒学士子垄断了官僚体系中品官的职位，但各级官府衙门仍存在一个数量远远超过官员的吏员群体，他们凭借对文法官事的精通、实干的精神和丰富的行政经验，具体承担起兵刑钱谷等繁重琐细的行政事务，是帝国有效治理的基础力量和依托；在近代西方，官僚制政府出现的同时也伴随着多层次、专业化、数量庞大、等级森严的金字塔式的官僚体系的出现。

然而不可否认，“文法吏”式官僚构成的金字塔式的官僚体系同样带来了例行公事、消极懈怠、职业冷漠、效率低下、权力滥用、贪污腐化等官僚病。诚如先贤指出，这种官僚主义作风或者说官僚病，“在任何设官而治的社会，差不多都可以见到”(57)。历史也已证明，无论在哪一种政体下，官僚行政总是避免不了官僚病滋生、蔓延、急速恶化、失控的轨迹，最终导致官僚体系和行政过程偏离其本来目标。这或许在启示人们，官僚病的全面治疗，不仅要在进一步完善国家政体上下功夫，也需反思传统的金字塔式的官僚体系及其构成，革新以“文法吏”式官僚为主干的官僚队伍。

尤其是进入21世纪以来，互联网等信息技术的革命使人类的经济活动和社会生活发生了天翻地覆的变化，同时，也对传统的官僚体系和行政管理模式带来巨大冲击。早在20世纪末，弗朗西斯·福山就预测传统的金字塔式的官僚体系将逐渐被外表相对松散、权力相对分散的扁平化组织和网络所取代(58)。如今，21世纪只过去了约20个年头，各种信息技术发展之迅猛却远超世人之预料，人们不禁要问：(1)在专业知识更新速度如此之快及大量专业课程上网的情况下，相比可轻易上网获得却随时可能过时的专业知识，能够使人保持较高智力和学习能力的基础性人文知识是否应该被赋予更多的重要性？(2)在互联网极大改进信息传递的方式和速度后，层层往下传达文件和层层向上传递信息的方式是否还有必要？(3)大数据、云计算的海量数据的挖掘、存储、处理技术普及后，是否还需要保留那么多行政层级来重复保存和处理行政信息？(4)人工智能技术成熟后，是否还需要雇佣那么多公务人员？(5)在各类社交平台影响力快速上升的透明化时代，行政过程是否应该在坚守合法性的同时更多强调人文关怀？所有这一切，对长期以来金字塔式的官僚体系和“文法吏”式官僚理论的主导地位提出了挑战。或许，兼备专业技能和人文知识、公德与私德、理论素养与行政实践经验、法治理念和人文情怀的全面型人才，正是信息化时代对官僚队伍构成的新要求。先秦儒法两家官僚理论及其争辩之当代价值，亦在于此。

注释：

①王先谦：《庄子集解》，沈啸寰点校，中华书局，1987年，第288页。

②③⑤⑧杨伯峻：《论语译注》，中华书局，1980年，第17页，第67页，第71页、第1页、第17页，第37页。

④马克斯·韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，商务印书馆，1995年，第211页。

⑥王先谦：《韩非子集解》，钟哲点校，中华书局，1998年，第430页。

⑦王先谦：《荀子集解》(上)，沈啸寰等点校，中华书局，1988年，第67页。

⑨(11)(16)(19)杨伯峻：《论语译注》，中华书局，1980年，第5页，第153页、第208页，第178页，第85页。

⑩(12)(14)王先谦：《荀子集解》(上)，沈啸寰等点校，中华书局，1988年，第32页，第32页。

(13)(15)(20)(21)(23)(24)王先谦：《韩非子集解》，钟哲点校，中华书局，1998年，第467页，第493页，第461页，第519页，第519页，第488页、第456页。

(14)黎翔凤：《管子校注》(下册)，梁运华整理，中华书局，2004年，第1208页。

(17)杨伯峻：《孟子译注》(上册)，中华书局，1960年，第180页。

(18)杨伯峻：《孟子译注》(下册)，中华书局，1960年，第291页。

(22)商鞅：《商君书》，石磊译注，中华书局，2009年，第3页。

(25)(26)王先谦：《荀子集解》(上)，沈啸寰等点校，中华书局，1988年，第110页、第179页，第192页。

(27)梁启超：《先秦政治思想史》，天津古籍出版社，2003年，第177页。

(28)(29)许富宏：《慎子集校集注》，中华书局，2013年，第17页，第78页。

(30)(31)(32)黎翔凤：《管子校注》(中册)，梁运华整理，中华书局，2004年，第559页，第912-913页，第913页。

(33)杨天宇：《礼记译注》(上)，上海古籍出版社，2004年，第24页。

(34)陈宏谋：《分发在官法戒录檄》，魏源：《魏源全集》(第十四册)，岳麓书社，2011年，第477页。

(35)李心传：《建炎以来系年要录》，中华书局，1988年，第1034页。

(36)顾炎武：《日知录集释》(上)，黄汝成集释，上海古籍出版社，2006年，第486页。

(37)徐珂：《清碑类钞》，中华书局，1955年，第5250页。

(38)黄晖：《论衡校释》(二)，中华书局，1990年，第541页。

(39)李心传：《建炎以来朝野杂记》，徐规定点校，中华书局，2000年，第111页。

(40)李焘：《续资治通鉴长编》，中华书局，2004年，第5386页。

(41)《明太祖实录》，中华书局，2016年，卷94，洪武七年十一月乙酉条。

(42)盛康：《皇朝经世文编续编》卷二八《吏政十一·吏胥》，文海出版社，1980年，第2854-2855页。

(43)马克斯·韦伯：《经济与社会》(第二卷上册)，阎克文译，上海人民出版社，2010年，第1194页。

(44)陈寿：《三国志》(第一册)，陈乃乾校点，中华书局，1959年，第94页。

(45)黄宗羲：《明夷待访录》，李伟译注，岳麓书社，2008年，第65-66页。

(46)马端临：《文献通考》，中华书局，1986年，卷三十五，选举八吏道，考330中。

(47)参见《史记》中《孙子吴起列传》《商君列传》《老子韩非列传》《秦始皇本纪》，《四库全书总目提要·子部法家类》。

(48)《地铁保洁员捡一卡通发票售卖获刑》，《北京青年报》2018年1月29日第A07版。

(49)陈宏谋：《在官法戒录》，《官箴书集成》(四)，黄山书社，1997年，第616页。

(50)许富宏：《慎子集校集注》，中华书局，2013年，第85页。

(51)司马迁：《史记》(第六册)，中华书局，1959年，第2013页。

(52)宋杰：《〈元延二年日记〉所反映的汉代郡吏生活》，《社会科学战线》2003年第3期。

(53)高适：《高适诗集编年笺注》，刘开扬注，中华书局，1981年，第230页。

(54)班固：《汉书》(第一册)，中华书局，1962年，第263页。

(55)黄晖：《论衡校释》(二)，中华书局，1990年，第621页。

(56)弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》，毛俊杰译，广西师范大学出版社，2014年，第25页。

(57)王亚南：《中国官僚政治研究》，商务印书馆，2010年，第7页。

(58)弗朗西斯·福山：《大断裂：人类本性和社会秩序的重建》，唐磊译，广西师范大学出版社，2015年，第195-211页。

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