行政吸纳社会的“新边疆”

——以北京市慈善生态系统为例

作者：康晓光 张哲

来源：作者授权儒家网发表，原载《南通大学学报 · 社会科学版》2020年第二期

时间：孔子二五七零年岁次庚子闰四月廿八日癸巳

          耶稣2020年6月19日

摘要：经过近四十年的发展，现代中国慈善生态系统初步形成。自然、民间和政府三种力量分别建立起三种相应的系统结构,共同支配着中国慈善生态系统的运行。比较而言，自然形成的秩序最为稳固，而且能够与其它秩序顺畅兼容；民间建构的组织结构最不健全，而且最为脆弱；政府的统合结构最完善，也最为强大。这种秩序格局是新公共管理嵌入行政吸纳社会的结果。在慈善生态系统中，中国政府一方面强化行政吸纳社会的“限制”策略，另一方面借鉴新公共管理完善“利用”策略，并在此基础上发展出对慈善组织的“分层控制”策略，进一步拓展了行政吸纳社会的理论内涵与现实实践。

关键词：慈善生态系统  行政吸纳社会  新公共管理

1、问题及研究方案

“生态系统”是由多种生物有机体与对其有影响的环境组成的[1]。生态系统由复杂的要素构成，要素之间的组合及动态变化不是杂乱无章的，而是通过能量流动和物质循环相互作用，形成有结构的自我维持的实体[2]。对生态系统的研究产生了一种“研究方法”——“生态系统范式”[3]。用“生态系统范式”观察慈善就产生了“慈善生态系统”。当然，“慈善生态系统”不仅仅是一种“主观认识”，也是一种“客观存在”。正是在慈善生态系统中，各类慈善要素被组织起来，在政府和市场之外构建起一套提供公共产品、促进公共利益的社会体系。慈善生态系统拥有多层组织结构，微观层面的组织结构即一般意义上的“社会组织”，它们构成了基础性的实体；中层结构将微观层面的构成要素组织起来，在慈善生态系统中发挥“局部的”组织功能；宏观组织结构将微观构成要素和中层组织结构组织起来，在整体上发挥组织功能。正是中层和宏观的组织结构使慈善成为一个“生态系统”。

关于中国慈善生态系统的研究，早期以“社会组织”为主要研究对象，探讨各类社会组织的生成背景、组织结构、社会功能及其在整个社会结构中的角色定位[4,5]。随着慈善生态系统的发展，其组织化程度进一步提高，出现了更多种类的中层组织结构，如网络平台、组织联盟、“枢纽型”社会组织等，对它们的研究也应运而生[6-9]。但这些研究的关注对象仍是分散的微观或中层组织，尚未上升到全局层面去观察、分析慈善生态系统。有国外研究者从生态系统的视角出发，构建了包括受益者、慈善机构、能力建设者、监管者和社区五部分组成的慈善生态系统[10]。但是，该研究仅仅描述了不同慈善主体的分工，并未对慈善生态系统的结构-功能特征进行深入探究。总的来看，已有的关于慈善生态系统结构的研究，未能揭示出慈善生态系统的整体结构，也未能建立起整体性的分析框架。

对中国慈善生态系统而言，整体性研究视角的缺失有其客观原因。改革开放以来，最初发展起来的自然而然地是微观层面的一个个组织。它们也就顺理成章地成为了早期研究者关注的主要对象。中层组织结构与宏观组织结构的发育是最近十年的现象，而且时至今日仍不完善，所以相应的研究也不成熟。但是，时至今日，慈善生态系统的整体结构已经“隐约可见”，这标志着针对中国慈善生态系统开展整体性研究的时机已经基本成熟。本研究即以慈善生态系统的视角，探索慈善系统的整体结构。

本研究从微观、中观和宏观三个层次来划分慈善生态系统的结构。其中，微观层次关注组织个体；中观层次关注联盟、“枢纽型”社会组织等中层组织结构；宏观层次关注统摄整个系统的架构和机制。正是慈善生态系统的中层和宏观结构，提供了一套整合框架，使微观层面的各类组织依循特定的逻辑运行并发挥相应的功能。因此，准确把握慈善生态系统的中层和宏观结构，是深入了解慈善生态系统的整体结构、运行机制和实际功效的关键。

本研究聚焦于中观和宏观层面，以北京市为例，对慈善生态系统的结构与秩序格局进行整体性描述，并尝试做出理论解释。本研究以北京市为研究对象，主要基于以下两个方面的考虑：第一，在中国的制度环境下，作为“首都”的北京市，其慈善生态系统具有很强的代表性，而且中国慈善生态系统的“特殊性”在北京市表现的最为突出也最为全面；第二，研究者对北京市慈善有长期的观察和研究，掌握了大量的背景资料，具有充足的知识储备。本研究采用归纳法，从事实出发，归纳北京市慈善生态系统的结构特征或秩序格局。为了系统、完整地描述北京市慈善生态系统，本研究在市级、区级（C区、H区和X区共3个）、街道/乡镇（T街道、F街道、Q村等共5个）、社区（S社区、F社区、B村村委会共3个）四个层级开展了调研①；调研对象包括各级政府管理机构（CM、HS、XM等共16个）、官办社会组织（CC、HC、XC等共5个）、民间社会组织（TX、SK和YS共3个）、非正式团体（AK、WG、FQ等共6个）；访谈对象包括各级政府管理人员（共19人）、各类社会组织负责人（共10人）、非正式团体领袖（共6人）。通过实地调查和深度访谈形成了第一手资料；通过收集全国和北京市的相关法律、政策、案例及数据信息形成了第二手资料。在此基础上，对北京市慈善生态系统进行描述，尝试作出理论解释，并与相关理论展开对话。

2、描述：慈善生态系统的结构

宏观组织结构是对整个慈善生态系统有影响的全局性的结构体系。它是按照一定的逻辑形成的、整合整个慈善生态系统的组织架构。在宏观组织结构中，中层组织结构发挥着“节点”、“支点”、“纽带”的作用[11,12]。中层组织结构包括各种联盟、伞型组织、“枢纽型”社会组织、平台、孵化器、论坛等等。它们也是“组织”，不过是“组织的组织”或“组织的联合体”[13,14]。大体说来，联盟是具有民主治理结构的会员制组织；伞型组织是拥有权力中心和隶属关系的会员制组织[15]，一般没有民主治理结构；平台、论坛可以视为通过提供交流机会的方式支持社会组织讨论共同利益、增进合作的组织[16]；孵化器则通过提供资金支持和能力建设，培育和扶持初创期慈善组织的发展。正是借助各种各样的中层组织结构，宏观组织结构才能将为数众多、种类繁杂的构成要素整合为一个有机的系统。

北京市慈善生态系统的“组织化”还在“进行中”。大体说来，存在三种“组织化”力量，一为自然的，二为民间的，三为政府的。相应地，形成了三种“组织结构”，一为自然形成的分工与合作的结构，二为民间有意识建构的组织结构，三为政府塑造的组织结构。

2.1、自然形成的秩序

慈善领域中存在一种“类市场机制”——独立、自主、平等的主体之间，基于自然分工与供需关系，自愿形成合作网络。这种机制塑造了一种“分工—合作秩序”。由于“类市场机制”是“非人格化的”，因此，我们将这只“看不见的手”塑造的秩序称之为“自然形成的秩序”或“自发秩序”。

自发秩序基于自然分工与供需关系将微观要素和中层组织结构组织起来，形成贯通整个慈善生态系统的整体性结构。根据职能分工，可将其中的微观要素和中层组织结构划分为三类：直接行动类、专业支持类和资金支持类。（1）直接行动类，通过服务和倡导，直接作用于受助者；（2）专业支持类，为直接行动类组织提供理念、知识、技能、信息、交流渠道、合作平台、监督与问责等支持；（3）资金支持类，主要为直接行动类和专业支持类组织提供资金支持。后两者都属于支持性组织[17]，但与直接行动类组织的最终目的是一致的，即满足受助者需求，区别仅仅是“间接”与“直接”。

在慈善生态系统发育的初期，缺乏来自政府和民间的有意识的“组织化”，只有“看不见的手”在发挥作用，因此，最先出现的就是自发秩序。伴随慈善生态系统的进一步发展，民间和政府开始有意识地建立各自的中层和宏观组织结构，于是，建构秩序的主体以及形成的秩序类型也逐渐多元化。

2.2、民间建构的组织结构

民间有建构自主的中层和宏观组织结构的强烈动机，也有各种构想或蓝图，而且也进行了各种尝试，但是，由于时运不济，成绩不佳，乏善可陈。总的来看，民间建构的自主的组织结构有三大特点：（1）不存在全局性、整体性的组织结构。也就是说，在当下中国的慈善生态系统中，不存在民间自主建构的宏观组织结构。（2）存在一些中层组织结构，表现为一些联盟、伞型组织、平台、孵化器、论坛等等，但是，绝大多数都属于未注册的“非正式组织”。（3）在微观层面，存在大量的、各种类型的民间慈善组织，但是，缺乏有效的整合，散乱无序，各自为战。

已有的中层组织结构发挥了积极的作用，一方面，有力地支持了微观组织的运营与发展；另一方面，通过促进、支持微观组织之间的交流、合作与互助，收获了“一加一大于二”的效果，增强了民间力量的组织性和凝聚力，放大了民间力量的影响力。例如，中国非公募基金会发展论坛就是由非公募基金会自愿发起的、以论坛形式存在的、不具备正式组织身份的行业联盟。该论坛每年召开一届年会和若干次沙龙，借此建立行业之间的对话、交流与合作渠道，完善行业自律机制，引导慈善组织加强自身建设。再如，互联网平台为慈善组织的运营与发展提供了强有力的支持。腾讯公益依托微信平台开发了运动公益项目“益行家”，数以百万计的微信用户、上百家企业和基金会，通过此平台为慈善项目筹款。腾讯的微信社交平台，通过提供低门槛的信息传播渠道、无障碍的社交和组织化的支持空间，以及便捷的支付功能，为人人参与慈善，也为慈善领域的“自由结社”和“集体行动”创造了前所未有的有利条件，引发了慈善领域中的一场真正的“革命”。

无法正式注册的中层组织结构，为求生存往往要“改头换面”，而且要想持续存在下去并发挥作用，必须获得政府“默许”并在政府允许的范围内开展活动。例如，中国非公募基金会发展论坛“主动”寻求并接受民政部民间组织管理局的指导。即使是得到政府首肯的中层组织结构，也是“小心谨慎”、“严于律己”，不敢触犯政府划定的“红线”。例如，包括腾讯公益在内的一众网络募捐平台就是如此。《慈善法》亦明文规定只有在政府认定的募捐平台上开展慈善活动才是合法的②。

少数正式注册的中层组织结构，往往凭借其“拾遗补缺”的作用而受到政府青睐，并有机会与政府合作开展活动。例如，在中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室支持下，北京恩派不仅规划运营了北京市社会组织孵化中心、西城区社会组织孵化中心、朝阳区社会组织综合服务中心，还通过开展“公益组织孵化器项目”和“公益创业者短期陪伴成长计划”，为处于初创期、发展期、成熟期以及转型期的京津冀地区民间公益组织提供资源对接、注册辅导、管理咨询、项目管理、公共空间等社会创业综合服务，按照政府需要对民间社会组织实施定向培育、支持和引导，成为政府孵化培育社会组织的得力帮手。

2.3、政府塑造的统合结构

在中国慈善生态系统中，政府塑造的统合结构发育最为成熟，内容最为丰富，实力最为强大，特色最为鲜明。

▪宏观组织结构

在政府塑造的统合结构中，宏观组织结构是一个以“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”为组织原则的、高度集中的垂直管理体系。党委的“社工委”与政府的“社会办”总领全局，在其下有登记管理机关、业务主管单位、“枢纽型”社会组织、街道办、城市居民委员会、农村村民委员会、基层党组织以及公安机关，它们各有分工、各司其职、协同行动，构建起一个上下贯通、条块结合、覆盖整个慈善领域的宏观组织结构。

具体来讲，从最高层到最基层，各级党委和政府都要建立社工委和社会办，由此形成了党委的社工委系统和政府的社会办系统。这两个自上而下的垂直体系，形成了两条上下贯通的“主轴”。当然，两者并不平等，社工委居于支配地位。民政系统、公安系统、团委、妇联、工商联等，在各层级也有自己的组织机构，也有自上而下的垂直体系。它们形成了一系列“副轴”。在主轴的统领下，这些副轴各司其职、协同合作，形成了一个无所不包的管理体系，将官办慈善组织、民间慈善组织、参与慈善的个人和企事业单位以及境外非政府组织整合为一个秩序井然的体系。

▪中层组织结构

在政府塑造的统合结构中，中层组织结构发挥着重要作用。目前，已经形成了“政府部门→中层组织结构→微观要素”的“统合链条”。政府借助各类中层组织结构，对各类参与者（如志愿者）、各类受助者（如女性）、各类领域（如环保）、各类功能（如筹款），实施“局部性统合”。这些局部性统合为全局性统合提供了有力的“支点”或“抓手”。通过整合这些“局部性统合链条”，可以把各行各业、境内与境外、线上与线下的组织、活动、资源、渠道纳入政府的掌控之中，进而实现对慈善生态系统的全局性统合。

在政府塑造的统合结构中，中层组织结构的主要类型有联盟、平台、“枢纽型”社会组织、孵化器等等。它们既有官方成立的，又有政府与民间共建的，也有民间发起但受政府支配的，但是，无论如何，都是政府主导的，

时至今日，在慈善领域中，从中央到地方，合法的联盟组织均由政府举办和控制。例如，中国慈善联合会是慈善领域的全国性的联合性社会组织，由民政部部长担任首任会长，会员涵盖了境内外各类社会组织、企业、媒体以及社会各界知名人士。

近年来，信息平台和筹款平台在慈善生态系统的运行与管理中发挥着越来越重要的作用。为顺应这一形势，政府自己动手建立平台，用以整合、发布慈善信息，如“北京市社会组织公共服务平台”；同时，通过官办社会组织来运营平台，如“北京市慈善信息平台”由中国慈善联合会运营，“志愿北京”平台由北京市志愿服务联合会运营。注意到民间发起的平台点击量更大、互动性更强、传播速度更快，为提高管理绩效，政府采取了“社会运行、社会出资，政府指定、政府监管”的模式，选择民间平台中的“领军者”，赋予其合法参与慈善活动的资质，同时施加严格的监管。例如，2016年8月底，民政部指定了十三家慈善捐助平台。它们可以说是民间整合信息能力最强、影响力最大的慈善平台。

“枢纽型”社会组织这一概念由北京市首创。它是一种官方建制，主要针对同类别、同性质、同领域的社会组织，“在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能”。枢纽型社会组织与政府有着千丝万缕的联系，深得政府信任，亦积极主动追随政府，被形象地称之为“政府的亲儿子”。它们在慈善组织与政府之间充当“纽带”和“桥梁”，是政府培育、支持、引导、管控慈善组织的重要“抓手”。它们依托自己的垂直组织体系，在各级政府的支持下，将各行各业、各种形式的慈善主体整合起来，使之按照政府的意愿运行和发展。例如，北京市志愿服务联合会是培育、孵化志愿服务组织的“前端”。对不够条件在民政部门登记注册的志愿团体，只要在北志联注册，北志联即为其活动提供便利，并可为该团体申请政府支持，为其达到在民政部门注册的标准提供帮助。目前，北京市的“枢纽型”社会组织的业务范围基本实现了对慈善领域的全覆盖。

为了将对慈善组织的管控“向前延伸”，搞好“胎教”，“从娃娃抓起”，各级政府大力建立各种孵化器。例如，为建立政府主导的社会组织孵化器，北京市政府采取“政府出资新建、社会资本共建、公共用房改建、项目补贴助建”等方式③，建立市、区、街的三级区域性社会组织服务中心，形成了多基地、跨团队协同的矩阵式支持网络。

▪对微观层面的直接管理

尽管建立了“政府部门→中层组织结构→微观要素”的管理路径，但是，政府并未放弃对微观要素尤其是慈善组织的直接管理。近年来，“政府部门→慈善组织”这一管理路径，非但没有弱化，反而得到了加强。政府对慈善组织的直接管理，主要从慈善组织的登记注册、内部决策、活动开展与资源供给环节入手，主要手段包括双重管理④，强制年检⑤，建立党组织⑥，强化基层政权力量⑦，加强对境外非政府组织的监管⑧。但是，由于慈善组织为数众多、种类繁杂，这种“政府部门→慈善组织”直接管理模式成本很高。为了弥补此缺陷，提高管理效率，政府还要辅之以“政府部门→中层组织结构→微观要素”管理模式，而且越来越注重利用中层组织结构实施管理。

2.4、慈善生态系统的秩序格局的基本特征

慈善生态系统的结构尚未成熟，但其整体架构已具雏形，而且显示出鲜明的特征。

特征之一，自然、民间和政府建构的三种秩序并存，但是发育不平衡。

在北京慈善生态系统中，政府塑造的统合结构最为完整，也最为强大，既有完整的宏观组织结构，又有配套的中层组织结构，在微观层面还有大量的、可供支配的主体和资源。它有顶层设计，有统一指挥，有执行队伍，还有各种资源，尤其是有不受限制的权力做后盾。民间建构的结构残缺不全，宏观层面的组织结构不存在，中层组织结构很脆弱，数量少，组织化程度不高，执行力也不尽如人意。自发秩序是慈善生态系统得以存续和发展的基础。它能够与民间和政府建设的秩序顺畅兼容。它也是不可抗拒的存在，民间和政府建设的秩序都不能打破自然秩序。

一般说来，“慈善”本是民间的事业，在慈善生态系统中，民间建构的秩序“应该”处于主导地位。现代西方如此，古代中国亦是如此。但是，今日的北京慈善生态系统中，恰恰相反，政府处于主导地位，民间处于辅助地位，在政府的控制之下发挥“拾遗补缺”的辅助性作用。这就是所谓“不平衡”的涵义。

特征之二，在慈善生态系统的不同层次上，政府与民间扮演的角色不同。

在微观层面，政府奉行“掌舵而不划桨”的原则，将直接提供公共服务的职能转移给各类社会组织，包括民间慈善组织⑨。近年来，政府降低了民间组织的准入门槛，并提供越来越多的支持与合作机会。例如，北京市按照“政府统一领导、财政部门牵头、业务部门分工配合”的原则，进一步完善使用社会建设专项资金购买社会组织服务的机制⑩。与中观和宏观层面相比，民间组织在微观层面最为活跃，发挥的作用也最大。在中层，数量最多、势力最强、影响最大的是政府塑造的组织结构，而民间建构的组织结构数量少、实力弱，影响力乏善可陈。能够生存下来并发挥作用的民间中层组织结构，或是给政府“拾遗补缺”的“有用者”，或是不给政府添乱的“无用者”。在宏观层面，政府塑造的统合结构初步形成，与此形成对照的是，民间建构的宏观组织结构“无影无踪”。

总的来看，在中国慈善生态系统中，从微观到中观到宏观，政府的主导作用越来越突出，政府主导的组织结构发挥的作用越来越大，民间建构的组织结构发挥的作用越来越小。

特征之三，在微观和中观层面，广泛采用新公共管理的思路与措施。

中国慈善生态系统的各个层面都沾染了新公共管理的色彩。基于市场的政府与社会组织职能分工、公共服务供给市场化、政府与社会组织合作、放权、分权、民营化、公办民营、民办公助、项目式管理、绩效考核、政府采购、竞争性招标、契约管理、第三方评估……这些来自新公共管理的词汇，在政府文件、学术论文、新闻媒体中随处可见，也成为了政府管理者和社会组织管理者的口头禅，而且已经在实践中得到了不同程度的施行，并显示出强劲的持续扩张势头。

对新公共管理的吸收，在微观层面最为开放，中观次之，宏观层面则完全封闭。在微观层面，政府广泛采用新公共管理的思路和措施，将越来越多的公共服务职能转移给各类社会组织。通过购买服务、补贴、资助等方式，政府与社会组织建立了全新的互动模式[18,19]。在中观层面，政府将资源“批发”给可控的中层组织结构，然后再由它们“零售”给各类微观层面的社会组织。政府的合作对象主要是官办的协会、“枢纽型”社会组织、信息平台、孵化器等等，只有听话的民间组织结构才能分享到新公共管理的阳光雨露。在宏观层面，政府垄断控制权，新公共管理的色彩完全不存在。

总的来看，中国政府对新公共管理的采纳，不是照单全收，而是有取有舍，在慈善生态系统的不同层面上，采纳的内容和程度是不同的，层次越低越开放，层次越高越保守。

3、解释：慈善生态系统结构特征的生成逻辑

如何解释北京慈善生态系统的上述结构特征？

此前，康晓光等，在慈善生态系统的微观层面，研究了中国的政府与社会组织的互动模式，建立了“行政吸纳社会理论”[20-23]。

下面将这一理论应用于慈善生态系统的中观和宏观层面，以求揭示上述结构特征的形成机制。

3.1、行政吸纳社会扩展到慈善生态系统

在政府看来，与微观层面的社会组织一样，独立的中层和宏观组织结构也具有“双重功能”，作为集体行动的组织载体，具有挑战政府权威的潜能，作为公共物品的提供者，又能够为政府拾遗补缺。而政府本身具有“双重职能”，作为统治者，尤其是权威主义政体的执政者，要垄断政治权力，同时还要为社会提供“足够的”公共物品。这样一来，两者之间，既存在冲突的必然性（在争夺政治资源方面），又存在合作的可能性（在提供公共物品方面）。

“原子化”的社会组织具有提供公共服务、挑战政府权威的能力。如果存在中层组织结构把“原子化”的社会组织“组织起来”，那么，它们提供公共服务、挑战政府权威的能力将远远超过各自能力的“简单加和”。这就是“组织化”所带来的“放大效应”。宏观组织结构也是如此，只不过与中层组织结构相比，其“放大效应”更为突出。所以，较之微观层面，在中观和宏观层面，权威主义政府与独立的组织结构之间的“冲突的严重性”与“合作的必要性”都更加强烈。

中国慈善生态系统，经过二三十年的发展，微观要素已经相当丰富，按照自然发育规律，客观上需要发展中层和宏观组织结构，也具备了相应的主观意愿和行动能力。面对这种情势，民间首先做出了积极的回应，建立共识，付诸行动，也取得了一定的“建设成果”。对此，理性的权威主义政府，必然采取“双重策略”：一方面，抑制独立的中层和宏观组织结构的政治挑战能力；另一方面，利用中层和宏观组织结构提供公共服务的能力。在限制独立的中层与宏观组织结构的政治挑战能力时，不是“一刀切”，一方面，放宽对“无害的”中层与宏观组织结构的限制，允许其存在并发挥作用，甚至给予各种支持（如中国非公募基金会论坛、基金会中心网、恩派等）；另一方面，严控“有害的”中层与宏观组织结构，或是限制其活动，或是彻底取缔，更多的是“防患于未然”即使其无法出现。与此同时，积极主动地利用中层和宏观组织结构，通过它们放大社会组织提供公共服务的功能，积极主动地培育和发展“自己的”中层和宏观组织结构（如“枢纽型”社会组织），与“拾遗补缺”的民间的组织结构合作（如恩派），允许“无害的”民间的组织结构存在并发挥作用。此类努力及其成果，在一定程度上，形成了对“独立的中层与宏观组织结构”的“功能替代”。

更重要的是，在中国，政府不仅“期望这么做”，它还“有能力这么做”。于是，上述“主观意愿”就变为了“客观现实”——在慈善生态系统中，在微观、中观、宏观三个层面，政府可控的组织结构相对发达，而独立的组织结构相对薄弱；而且政府可控的组织结构处于主导地位，独立的组织结构处于依附地位。简言之，政府塑造的系统秩序较发达而且处于主导地位，民间建构的系统秩序残缺不全而且处于依附地位。

可见，行政吸纳社会的逻辑及策略，在慈善生态系统的中观和宏观层面完全成立。

3.2、分层控制

中层组织结构只能将部分微观组织“组织起来”，形成局部的合力。宏观组织结构拥有全局性的动员和协调能力，能够发起全局性的集体行动，甚至使整个慈善生态系统一致行动。也就是说，宏观组织结构的“放大功能”远远超过中层组织结构。所以，在慈善生态系统中，就“挑战潜能”而言，从微观到中层到宏观，民间力量的组织动员能力越来越强，对政府权威的挑战潜能也越来越大；就“服务能力”而言，从宏观到中层到微观，层次越低，直接的公共服务任务越繁重，政府对民间组织结构的“拾遗补缺”功能的需求也越大。因此，为了最大限度地遏制民间力量的政治挑战功能并发挥其提供社会服务的优势，组织结构层次越高，政府对民间力量的限制越严格，用可控结构进行功能替代的力度也越大；层次越低，对民间力量越开放，民间力量参与公共产品供给的机会也就越多。其结果就是，在宏观层面，几乎完全由政府主导，民间力量难以插足，实际上，民间建构的组织结构完全“不存在”；在中观层面，数量最多、实力最强、影响最大的组织结构都是政府的“亲儿子”（如“枢纽型”社会组织），而能够存在并发挥作用的民间建构的组织结构，要么是为政府“拾遗补缺”的“乖孩子”（如恩派），要么是对政府“无害的”“聪明人”（如中国非公募基金会论坛）；在微观层面，政府已经逐渐从直接提供服务的角色中退出，开放一些没有精力做也做不好的领域，让民间力量发挥作用，这里成为民间主导的组织结构发挥作用的主要舞台。

在这里，我们看到了行政吸纳社会的新发展——“分层控制策略”，这是分类控制策略与功能替代策略运用于慈善生态系统的不同层面的“逻辑上”的必然结果。

3.3、新公共管理“嵌入”行政吸纳社会

随着经济、社会和文化的发展，基本公共服务成为刚性需求，高级需求亦不断涌现而且日益丰富，这对政府的供给能力提出了越来越高的要求，实际上，远远超出了其能力边界。

与此同时，民间力量快速发展，提供公共服务的潜力也大幅提升。对政府来说，民间力量的壮大，一方面，提高了“利用”的价值，另一方面，也增加了“压制”的成本。在这种情势下，完善“利用”民间力量的方式，一方面，可以改善公共服务状况，提高政府的绩效合法性[24]；一方面，也提升了功能替代的水平，进而降低了“压制”的成本。

新公共管理是最近四十年盛行于欧美公共管理领域的“主流范式”。它是一种有别于传统公共行政理论的政府治理理论，也是一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还是一场革命性的政府改革运动[25]。在理论上，新公共管理拓宽了公共行政学的视野，将关注的范围从“政府内部”拓展到“政府外部”[26]。在实践中，新公共管理重视激发公营、私营和志愿部门的积极性，使之协同行动起来，共同解决社会问题[27]。为此，新公共管理开发了一系列理念、思路和工具，如公共服务供给市场化、放权、分权、政府采购、竞争性招标、第三方评估等等[28]。更为重要的是，这些理念、思路和工具，独立于“政体”类型，能够与多种政体兼容并包，例如，权威主义政府也可以“无障碍地”将其“为我所用”。

在资本主义市场经济背景下，如何利用社会力量提供公共服务，中国政府毫无经验，既没有相应的理论，也没有成型的政策，更没有切实可行、运用自如的工具。来自资本主义世界的“新公共管理”为其填补了这一空白。所以，中国政府“选择性地”采纳新公共管理的思路、方法、工具也是自然而然的事情。

政府“选择性吸收”新公共管理的具体策略，一是“分层吸收”，即在微观层面最为开放，中层次之，宏观层面完全封闭；二是“分类吸收”，即将资源“批发”给可控的中层组织结构，然后再由它们“零售”给各类微观层面的社会组织。通过运用这套策略，政府将大量的公共服务事务移交给社会组织，将自己从直接提供服务的繁杂事务中解脱出来，使自己专注于“掌舵”，进而也可以更好地保持“掌舵”地位。同时，给予社会更大的发挥作用的空间，从而更好地利用社会的服务能力。“可控的”中层结构作为“中介”，一方面，自上而下地传递政府的理念，贯彻政府的政策；另一方面，自下而上地整合社会力量，使其发挥拾遗补缺的作用。通过将政府的部分管理职能转交给中层结构，政府管理的“着力点”从一个个微观组织转移到中层。通过挖掘并利用中层结构的沟通和协调功能，联系、支持、引导各种微观组织，政府在“放手”的同时仍能对微观组织进行有力的整合，避免因强调分权、竞争而导致的“碎片化”[29]，确保政府塑造的统合秩序成为一个有效运转的“系统”。这样一来，在完善公共服务职能的同时，有效地控制快速发展的民间力量，同时又避免了政府权力的削弱，达到了“寓管制于利用之中”的实际效果。

由此可见，通过将新公共管理“嵌入”行政吸纳社会，一方面完善了行政吸纳社会；一方面避免了新公共管理可能导致的政府控制力度的弱化。实际上，通过选择性地吸收新公共管理，政府建立了全新的控制手段，其掌控能力不但没有弱化，反而得到了强化。

4、讨论

二十世纪九十年代以来，国内外研究者开始关注中国的国家与社会关系，并从“公民社会”的视角观察、解释、预测中国社会的变化。“公民社会”[30-33]、“法团主义”[34-38]等西方理论先后被应用于中国。但是，研究者也意识到中国的现实与这些理论的预测有很大差距。为了消除理论与现实的“差距”，有的研究者在“进口”的术语前加修饰词，如“国家领导的公民社会”[39]；康晓光等则另辟蹊径，提出“行政吸纳社会”理论；近年来，胡鞍钢、王绍光等又提出了全新的“人民社会”理论[40,41]。

改革开放以来，中国的“大气候”几经起伏，但是，行政吸纳社会的基本逻辑始终如一，不但没有被放弃，反而得到了持续的强化，内涵不断丰富。例如创建分层控制策略、大量吸收新公共管理的思路与技术，施行范围不断扩展，例如从慈善生态系统的微观层面进入到中观和宏观层面。纵观行政吸纳社会四十年的演变历程，大体说来，前二十年，主要是应对来自公民社会的挑战；后二十年，主要是吸收新公共管理的思路与工具。

最近十几年，新公共管理进入了中国的国家与社会关系论域。如今，这一话语体系已经成为炙手可热的“显学”，步入“主流”行列，与公民社会话语体系并驾齐驱，甚至成为了一种统摄理论与实践的真实的“范式”。

大体说来，在“社会”一侧，公民社会和新公共管理同时受到欢迎。然而，在“政府”一侧，两者的命运大相径庭，公民社会受到严厉打压，禁止在大学课堂讲授，禁止在公开媒体上出现，更不允许落实到行动层面；新公共管理则受到不动声色的欢迎，不但可以在大学课堂上公开宣讲，核心思路和主要措施还被政府采纳，并且在实践中得到了实实在在的落实。

为什么来自同一个世界的两种理论具有截然相反的命运？这不是偶然的。以行政吸纳社会理论的视角来看，公民社会是侧重于阐释与指导社会组织挑战政府权威的理论与实践，而新公共管理则是侧重于阐释与指导社会组织提供公共服务的理论与实践。公民社会对中国政府的根本利益形成了根本性的威胁，而且这种威胁不仅仅停留在书本上，而是产生了实实在在的严重后果，形形色色的“颜色革命”就是触目惊心的实例。而新公共管理却给中国政府提供了实实在在的帮助，为政府提供了有效利用社会组织服务功能的理论和工具。在资本主义市场经济背景下，如何利用社会组织提供公共服务，中国政府毫无经验，既没有相应的理论，也没有成型的政策，更没有切实可行、运用自如的具体措施和手段，新公共管理为其填补了这一空白，并取得了实效，受到欢迎也是情理之中的事情。

公民社会是一种关于政治自由化和民主化的理论与实践。新公共管理是一种关于在资本主义市场经济背景中如何提供公共服务的理论与实践。在某种意义上，可以说，新公共管理是“去政治化”的现代国家管理理论与实践，它独立于政体类型，可以被任何政体所采纳。所以，公民社会为权威主义政体所不容，而新公共管理则受到欢迎。这一切，完全符合行政吸纳社会体制的一贯立场与逻辑——从权威主义政府自身利益最大化出发，对外来的理论与实践，采取“分类控制”的策略，对其不利的拒斥，对其有利的吸收。实际上，行政吸纳社会就是为了回应公民社会的挑战而诞生的，也正是为了自我完善它又选择性地吸收了新公共管理的某些思路与措施。

纵观行政吸纳社会四十年的理论与实践，就其实际效果而言，一方面，有力地限制了社会的自主性，杜绝了“颜色革命”，化解了“民主化”的挑战，亦把自由化限制在可控的范围内，遏制了境外势力透过社会组织干预国内政治生态的努力；另一方面，逐渐发展出一套利用社会力量提供公共服务的策略和工具，以满足公众对公共服务不断高涨的需求。与此同时，既阉割了组织化的社会力量的挑战功能，又利用了其服务功能，基本上达到了“为我所用”的预期目标。一言以蔽之，行政吸纳社会体制没有辜负其始作俑者的期望。

本文的分析进一步表明，较之公民社会、法团主义、公民社会反抗国家、人民社会等理论，对于当今中国的国家与社会关系模式，不断完善的行政吸纳社会理论具有更强的描述和解释能力。

引注
 
①本项研究的实地调研从2017年7月20日开始，2017年8月23日结束。
 
②根据《中华人民共和国慈善法》（2016年3月16日），慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，并可以同时在其网站发布募捐信息。
 
③根据《北京市民政局关于社会组织培育孵化体系建设的指导意见》（2017年3月28日），要形成以市、区、街道（乡镇）社会组织发展服务中心为主体，市、区业务主管单位、行业管理部门和群团组织培育孵化机构为行业专业支撑，街道（乡镇）培育孵化机构为服务平台，企事业单位和社会力量兴办机构为个性化服务补充的社会组织培育孵化体系。到2020年，建成上下贯通、覆盖广泛、资源整合、专业规范、多层次、多类型的社会组织培育孵化体系。
 
④根据《社会团体登记管理条例》（2016年2月6日），社会团体应接受登记管理机关和业务主管单位的监督和指导。
 
⑤根据《社会团体登记管理条例》（2016年2月6日）、《基金会年度检查办法》（2005年12月27日）、《民办非企业单位年度检查办法》（2005年3月29日），社会团体、民办非企业单位、基金会、境外基金会代表机构每年须向业务主管单位和登记管理机关报送材料，接受年检。
 
⑥根据《关于社会团体中建立党组织有关问题的通知》（1998年2月16日）、《关于加强社会团体党建设工作意见》（2000年7月21日）、《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》（2015年9月28日），社会组织常设办事机构专职人员中凡是有正式党员3人以上的，应建立党的基层组织。
 
⑦根据《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》（2015年8月28日），街道党工委要进一步发挥在街道各类组织和各项工作中的领导核心作用，街道办事处要进一步发挥在辖区社会服务与城市管理中的综合协调作用。
 
⑧根据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（2016年4月28日），国务院公安部门和省级人民政府公安机关是境外非政府组织在中国境内开展活动的登记管理机关。
 
⑨根据《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（2016年8月21日），对在城乡社区开展活动的社区社会组织，要采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展。
 
⑩根据《关于深化北京市社会治理体制改革的意见》（2015年8月28日），政府提供基本公共服务尽可能采取购买服务方式，可由第三方提供的事务性管理服务交给市场或社会承办；提供非基本公共服务要更多更好地发挥社会力量作用。
 
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