监察集权：从宋代监司政治透视强郡县国家的治理逻辑

作者：胡云、任锋

来源：作者授权 儒家网 发布，原载于 《学海》2020年第4期

内容提要：在以郡县制中央集权国家为基本形态的政治结构中，宋代在中央与地方的中层建制设置监司，形成一个以监察集权为特征的结构枢纽，推动了地方财政、法制和行政组织体系的振兴与运转。这一制度形态在延续汉唐以中层监察区衔接国家治理系统的历史经验下，通过强化中层监察权对于州郡的集权式监察，实现了财政系统和经济体系的集中管控，塑造了公共化司法系统和常规化的政治过程。立足于历史政治学视角，宋代监司政治构成了理解中国大一统宪制之监察权原理的重要案例。

关键词：监司；监察集权；中层治理；强郡县国家；治体

监察权是不同政府体系中的重要构成，确切来讲，“监察在政治功能和政治机构中早已成为必不可少的治道和治具”[1]。监察权的历史揭示了关于塑造合理化政治结构的实践历程，这一历程中既包含了对政治经验中合理性成就的继承规抚，又包含了不同历史条件下的因时创新。伴随着国家监察体制改革各项举措的稳步推进，通过中国历史宪制思维的自我理解，从历史政治学视角提炼出监察权传统蕴含的更具解释力的理论资源，是亟须应对的基源性课题。

政治文明与政治科学范式的多元性为监察权问题提供了更为复杂的学理场域。一方面，西方监察权理论及其宪制思想源流成了现代监察权理论的重要参照。在西方宪制传统中，有关“一切有权力的人都容易滥用权力”[2]，“对抗性结构”“制衡执政官”[3]的相关表述，确立了通过分权制衡对权力加以控制的立宪意志。这一宪制传统在现代理论体系包含了两个基本意向：西方政治理论家所关注的核心是通过分权和制衡实现对政府的控制，分权制衡成了象征自由和优良政体的重要标准。[4]另一方面，正如马汉宝（Herbert H．P．Ma）所说，“西方学者因为语言不同的困难，以及除他们本国政治政制之外，不很注意他国的政制，所以这个重要的中国监察机构，几乎完全没有为人所留意”[5]。虽然，中国具有自觉意识的政治理论体系日臻蓬勃，逐渐弥合了文化系统的隔膜，但中国传统监察权展现在政治体组织逻辑和行为模式中的诸多深层原理仍然有待诠释。由此观之，我们既要对中西宪制精神进行深入辨析，又要通过传统语境的现代转换填补学理沟通的时空距离，在传统政治的理论贡献与政治实践的实质进展之间搭建有效的关联。

监司：郡县制结构中的监察中层

若要将政治传统中的智识资源转化为应用于现代监察权建设的学理基础，需要注重一般性理论的提炼和制度的实践经验。这意味着，对于中国监察权传统的理解，必然要深入政治体系构造与运行的历史演示之中。

宋代监察权研究为我们提供了一个典型视角，尤其是聚焦于台谏制度的讨论，将监察权研究导入制度与实践相耦合的历史脉络之中，形成了对回应现实问题具有高度指示性的诸多原理。宋代台谏制度是塑造政治结构和影响秩序走向的重要制度构成，《宋史》以“立国之元气”[6]定位宋代政治结构中的台谏权，台谏制度研究在监察制度史、监察法制史、监察理论研究等方面取得的进展令人瞩目。首先，监察制度史研究以制度的历史沿革为基础，从台谏的选用、建制、事权和功能考察台谏制度的政治功能，以虞云国的《宋代台谏制度研究》、刁忠民的《宋代台谏制度研究》[7]为代表；其次，以张晋藩的《中国古代监察法制史》和盛洪的《宪政结构中的谏议制度及其现代意义》为例[8]，依据台谏制度的法政内涵透视宋代的纪纲法程与士大夫精神的双重渊源，形成了监察权法政观念与制度形式的对照审视；再次，钱穆先生着眼于元首与政府二分的分析框架对监察权传统中所蕴含的平衡和稳定政治结构的重要功能加以诠释，在《国史大纲》《中国历代政治得失》等著作中均对宋代台谏制度进行了重点论述[9]；另外，任锋立足治体论，阐发了宋代政治结构中君主、宰相与台谏相维相制的宪制功能[10]。显然，以台谏制度为视角，可透视中国监察权传统所包含的极为丰富的政治经验和学理资源，这也使得监察权传统所源生的对于政治正当性的立意和建立合宪政治的历史精神得以被重新认识。

宋代政治结构中的监察权包含了内外相维两个层面。所谓内外相维，即大一统政府体系中央与地方之间的建制关联与政治整合。在台谏制度之外，作为构造宋代中央与地方治理系统的监司制度所包含的重要治理功能未能得到揭示。吕中《大事记讲义》有载：“祖宗纲纪之所寄，大略有四：大臣总之，给舍正之，台谏察内，监司察外。”[11]纲纪是北宋政治构成所依据的根本性制度安排，其中核心建制之一是处于中央政府与地方州县之间的中层监察权。在吕中的论述中，与台谏制度相结合，监司制度是宋代在大国集权政治的历史条件下组织和维持政治体秩序的制度支撑。可见，“监司制度对于宋代政治立国的核心价值亟须正视，这意味着我们可能应将目前以（中央）台谏为中心的监察权考察适当调整为以监司为先行（基础）的立国宪制透视”[12]。这一论断启发我们应当更加重视监察权传统的经验观感与实践正当性，监司制度揭示出郡县制大一统政治体系通过监察权组织和维护中央与地方关系的建制传统，对于监司制度的理解需要深入到创设制度的法政立意和这一制度的实践逻辑之中。

吕中将监司论定为宋代“祖宗纪纲”，可见监司是宋代立国宪制的基础构成，理解这一论断需要把握监司在政治系统中的基本建制和制度功能。在政治结构上，平田茂树在讨论宋代“作为地方监察中心的路官问题”时提出，宋设立路为地方建制，采用“中央—路—州—县”的建制体系，但是，路一级所设置的监司的确不同于一般的行政建制而是表现为独特的监察属性，在这一层级“经常性地设置被总称为监司的若干长官，分别负责人事、警察、军事、财政等方面，肩负着结合州与中央政府的重要职责”。如其所述，路一级显然是居于中央政府与地方州县之间的中层建制，从空间来看，这一中层建制“实质上强化了立于州之上的大地域行政区特征”[13]，其重要功能在于衔接中央与地方。从制度功能上来看，监司主导的中层建制并非一个纯粹的行政建制，而是以监察权为基本属性，这个建制中层的监察单位囊括了地方治理的各个关键部门，在事权上体现了集中性。

叶适在《水心别集》中以《监司》专论：

“州郡众而监司寡，谓州郡之事难尽察也，故置监司以察之。谓州郡之官难尽择也，故止于择监司亦足以寄之。……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，监司也。故监司者，操制州郡者也；使之操制州郡，则必无又从而操制之，此则今世所以置监司之体统当如是矣。”[14]

从叶适的叙述可知，监司的主要功能在于监察州郡事务、选任州郡官员，贯彻法制与治理不法。依托于监司的监察权在功能上体现为一个行政、司法与监察的结合，在州郡的行政体系之上塑造了一个以监察属性为核心的治理中层对于地方实施“操制”。叶适认为监司的功能在于“操制州郡”，表明了监司的核心职权是对于州郡进行统筹和控制，“必无又从而操制之”，进一步强调了监司相对中央在州郡治理上具有一定程度的自主性。叶适在论证宋代治理规模时，尤重监司之体统，监司在稳定宋代治理格局上的重要性体现在保障州郡治理的精细化（“尽察”），以及州郡在人事、法制和司法方面的统筹和监管。

宋代监司制度延续了汉唐对大规模郡县国家治理的思路。汉代在州一级设置监察区负责监察和调解郡县治理，从汉哀帝时期（建平二年）朱博提出恢复刺史制度的奏对中可以看出汉代中央政府在中层建制设置监察区的政治意图，“汉家至德博大，宇内万里，立置郡县。部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁”[15]。在广阔的疆域规模下，中央政府对于郡县吏治民情的控制和调节以中层监察区为凭借。唐代去掉郡一级行政建制，358个州府和1551个县构成了地方治理的建制格局[16]，通过设置十道（706年）监察区来监察和整合地方治理，以“治道通明无屈挠者”[17]监察州部，管辖诸道。在中央到地方之间设立固定的监察通道正是为了平衡幅员辽阔的国家疆域、庞大的官僚规模与地方治理质量之间的关系。[18]汉唐两个历史时期在促进中央政府对于郡县的控制上都采用了在建制中层设置监察大区的制度形式，监察大区俨然成为了维系中央与地方的枢纽。同时，通过监司对于地方进行统辖和督察在一定程度上缓解了州郡数目过多带来的治理压力，使得中央政府的统治和治理行为能够凭借监司有效延伸到地方。

宋代的监司制度延续了汉唐以中层监察区衔接中央和郡县的基本方式，“监司之职，临按一路，寄耳目之任，专刺举之权”[19]，监司总理各路事务，以刺举之权为专有，衡准地方治理活动的优劣，这是宋代延用汉唐时代制度的用意。而宋代对于监司制度的显著强化则受到宋初政治体系重建议程的驱动。首先，监司是宋代组织政权的关键一环，“分天下为郡县，总郡县为一道，而又总诸道于朝廷，委郡县于守、令，总守、令于监司，而又察监司于近臣。此我朝内外之纪纲也”[20]。从建制序列上，监司所在的路（道）勾连了中央与郡县。从责任体系上，监司统辖和监督地方郡县的行政负责人，而对于监司的统辖则又归于中央政府。其次，监司从建制和责任体系上组织了全国性的政权网络，中层监察权进一步使得宋代政治在强化中央集权与促进地方整合的双重路径之间形成了合理的融合。从李焘的论述中可知，监司的强化是以北宋的中央集权路线为导向的，“收乡长、镇将之权，悉归于县；收县之权，悉归于州；收州之权，悉归于监司；收监司之权，悉归于朝廷”[21]。历史环境深刻影响了宋代立国建制的程式，宋代统治者致力于快速消除地方分裂势力并重塑中央政府对地方的控制力，这一过程中，监司统合地方郡县又归附于中央政府，成了构建宋代郡县制中央集权的关键要素。然而，在强化中央集权的路线之外，监司对地方财政、司法和行政的监察与协调，对政治过程的疏通，以及对地方政治、经济与文化的整合，都促进了社会力量的上浮和民众需求的有序表达。从这一层面来看，监司为大规模郡县国家在强化政权与有效治理的两个需求之间提供了协调机制，“成功地在政治上建立一种机制，以求在所谓‘内外之间’，即中央政府和地方政权间，保持一种积极有效的平衡”[22]。

位于宋代建制结构中层的监司，表现出了高度集权化的特征。叶适在《上孝宗皇帝札子》中说，宋代立国，“国家规模，特异前代，本缘唐季陵夷，藩方擅命，其极为五代废立，士卒断制之祸，是以收揽天下之权，铢分以上悉总于朝”[23]。立国于乱世，促使宋代进一步削弱和抑制汉唐传统中的准封建化因素，在实践议程中对巩固集权体制和夯实郡县秩序的双重要义进行了强化升级，由此塑造了近世立国的强郡县制特征。宋初州郡建制恢复地方秩序，采取“以文臣知州，以朝官知县，以京朝官监临财赋”[24]的方式重组地方行政体系，解决五代藩镇时期地方专擅财权与兵权的弊端，祛除地方的分裂力量，从而形成以郡县制为基础的中央集权国家规模。宋代监司在这一重大的立国任务中发挥了关键性的作用，太宗、太祖“裂方镇之地而置转运；罢刺史，而遣士大夫行郡事”[25]，宋初形成了以士大夫承担行政职能、以监司（转运使）监察州郡治理事务的基本方案。州郡受监司的统一监察而不再受藩镇的控制，监司通过对地方事务的归口管辖使得州郡的一切庶政尽受制于中央政府。在机构设置上，地方监司在机构上常设转运司、提点刑狱司和提举常平司，总理地方监察权，而在宋代初期至神宗熙宁元年（1068）的百年之间，监司的监察权又高度集中于转运使司。在事权范围上，转运使通过统制州郡的以财政为中心的经济事务，逐步扩展到对行政和刑狱等领域的集中统辖。“监司不仅承担对州县的行政监察，而且还负有监察州县司法的重要职责，对州县的刑、民审判皆有权监督。”[26]由此，州郡之内的经济事务、行政吏治、军政、司法、自然灾害和公共工程等都归属于监司的监察范围之内。[27]

监司政治对于构建宋代治理秩序的显著作用尤见于立国时期，而后成为宋代实施集权治理的重要制度基础。位于中央政府与地方州郡之间的监司具有双重功能，以集权式的监察形成了对州郡各项事务的整体控制和调解，另一方面，作为“耳目之任”的监司成了中央政府整合地方和掌握治理活动的重要渠道。监司的集中监察对于宋代立国时期逐步实现国家治理系统的一体化和常规化至关重要，宋承袭汉唐以中层监察区衔接中央与地方的制度成就，进一步以监察集权的形式渐进地巩固了宋代的政治格局。上述讨论把我们的目光引向了作为宋代政治系统中层建制的监司，以及中国历史强郡县国家传统下依靠中层监察权衔接中央与地方的实践逻辑。在宋代立国时期，监司对于州郡的集权式监察围绕着财政、司法和行政体系三个层面的监察逐步展开。

财政统制与监司的事权扩展

对于宋代建国初期来说，财政权的集中具有重要的战略意义，一方面摧毁了地方割据的经济来源，为宋代持续的军事行动提供支撑，另一方面则在于通过财政管制为地方的道路、交通、农田水利、赈灾等公共工程和治理活动提供了财政基础。前者服务于宋代政权建设和巩固的目标，后者则是出于恢复地方生活秩序的需要。宋代对于地方财政的管理以及进而衍生的对于经济活动的管制和干预促进了监司在事权范围上对其他领域的扩展。

“太祖之制诸镇，以执其财用之权为最急”[28]，正如叶适所说的“铢分以上悉总于朝”，监司的首要职能是恢复中央政府对州郡财政的控制，重塑地方资源的支配能力，先行措施是通过强化监察来实现中央政府对地方经济的“统制”。徐松在《宋会要辑稿》有述，“诸路各任所见，无所统制，恐经久误大计”[29]，对于地方经济进行集中“统制”的治理需求来源于中央政府降低治理成本和提高地方治理效率的双向考虑，因“只得一漕足矣，用两漕事不专一”[30]，从治理成本的角度考虑，“若置两漕，倍有费耗”[31]。经济的集中监管包含了整合和协调地方经济资源的政治社会功能，“诸道转运视所部为一家，周知经费而通融有无”[32]。可以看出，稳固财政是宋初恢复地方秩序的先行目标，通过监察权对于各路财政的统一管制实现了中央政府对于地方资源的支配和掌控，这使得肩负财政监察职责的转运司不得不介入与财政相关的经济事务中去。据《续资治通鉴长编》，开宝至雍熙年间转运在经济方面的监督职能包括“调发军储”“统一税制”“监督和控制物价”“检视仓廪府库”“盐务流通”“核定茶税”等。在正式制度中表达为对于地方经济治理权的集中，设置于乾德年（920年左右）的转运使承担地方监察职能，“始置诸道转运使，以总利权”[33]。以“总利权”为基础进一步延伸到诸如保障财赋运输、修建道路和水路运输工事所包含了社会生产建设，以及与之相关联的行政和司法事务。例如，察“旧政之不便者”，调整行政区划，视察“治事”和“民诉”不便，治理盗贼，布告政令，政策建议等职能[34]。显而易见，服务于财政和地方经济制度的整顿，转运司在致力于增强地方经济产出和税收能力的同时自然地介入到了地方治理的其他公共领域之中，由转运司通过经济和财政监察推动全国性的资源整合在一定程度上塑造了地方的行政和司法秩序。

监司的职权深入州郡，“形成了一个比中央计司更直接、更具体、更贴近的督责机构”[35]，转运使“掌握经度一路财赋，而察其登耗有无，以足上供及郡县之费。岁行所部，检察储积，稽考帐籍，凡吏蠹民瘼，悉条以上达，及专举刺官吏之事”[36]。很显然，中央政府凭借监司将控制力渗透到郡县，与此同时，民众的需求和地方治理效果通过监司实现了向上的传达。乾德年宋太祖诏令中说，“诸道转运使如见三司行下公事有不便与民者，许直具事状以闻，不得隐避”[37]。在职权范围上，除了行政监察与财政监察，“民之休戚，狱讼钱谷，无所不当问”[38]，乾德元年（963）在地方端正转运使的职权，“本以总利权耳，而兼纠察官吏自此始。厥后有判官，有副使，又有提点刑狱，皆所以纠察官吏”[39]，此时转运使的监察职权得到了明确地规定，并将地方司法权增补了进来。太平兴国二年（977），太宗进一步扩展了监察权在地方上的职权范围，“令（转运使）直属京师，郡长吏得自奏事。自是而后，边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使”[40]，监察权由此统摄了地方行政和司法领域的职能，所谓一路之事无所不总。

监司的集权化根源于中央权力直接参与地方事务的有限性，实现国家整合的意志是这一进程的主要动力。在一个统一的政治空间里，监司以对财政和经济秩序的监管为中心，逐步扩展到对地方生产与生活的各个领域的整合，组织起整体性的政治系统。然而，作为秩序的捍卫者，司法系统的重建则确立起保障政治结构稳定持久的基础，这一过程围绕监司所推动的地方司法秩序的规范化和公共化进程而展开。

监司的司法功能与法制的公共化

纪纲法度的一体化是宋代国家构建的重要议程，中央政府在州郡的司法权威是通过监司统一法制体系和重塑司法程序实现的。财政监察所涉及的形成核定税制、物价和调解经济纠纷等公共行为指向了地方治理的法制维度，此外，宋初政权在逐步恢复治理秩序的过程中，需要凭借统一的、完善的法制体系对统治疆域形成勾连和凝聚。基于此，监司的司法功能表现为统一刑罚和调解冤狱，改革地方司法体系，以及贯彻中央政府法制理念等相关举措。吕中在《类编皇朝大事记讲义》反思五代分裂之祸时评道：

“天下之所以四分五裂者，方镇之专地也；干戈之所以交争互战者，方镇之专兵也；民之所以苦于赋繁役重者，方镇之专利也；民之所以苦于刑苛法峻者，方镇之专杀也；朝廷明令不得行于天下者，方镇之专继袭也。”[41]

可见，作为核心政治要素的土地、军事、税役、刑法和官员选任权的私有和专权是造成地方分裂的重要原因。“以防弊之政，为立国之法”[42]是宋代立国的历史路径，政权体系的集中化进程是一个权力与制度体系的规范化和一体化的过程，这一过程需要通过公共化的政治力量在地方上塑造具有普遍适用性的治理模式。由监司所推动的刑狱审查和司法建设是重塑州郡公共法制秩序的重要步骤。通过监司整顿司法包含两种主要形式，其一，派遣监察官员明讼恤狱，即公开司法和宽解刑狱。太宗时期，“遣殿中侍御史李范等四十人分往江南、江浙、西川、荆湖、岭南等道按问刑狱。情得者，即决之。若须证逮者，并具狱、论如律。吏之弛怠者，劾其罪以闻。其临事强明、刑狱无滞者，亦以名来上”[43]。另一种形式则是加强地方的司法监察，而后转变为调整地方司法的主要方式，“置诸路提点刑狱司，常命参官主之，管内州府十日一具囚帐供报，有疑狱之未决者，即驰传以视之。州郡敢积稽留大狱，久而不改，及以偏辞按谳，情不得实，并官吏用情者，悉以闻”[44]。

通过中央派遣专使的方式对地方司法进行监察必然面临着地理距离和时间维度上的困难，因而，由监司监察司法过程和裁夺刑律成了宋代地方治理的常规举措。从以上两种方式可以看出，司法监察并不只是停留于司法过程监察，即所谓的“检会条贯”[45]，而是包含了一定的司法裁决权。淳化三年（993），“比者申命使臣分听狱讼，徒终岁序，蔑有平反，曷助哀矜，祇增烦扰，其诸路提点刑狱司宜罢，以其事归转运司”[46]。派遣使臣参与案件审理未能明显改善地方司法状态，因而将各路的刑狱管理裁撤，由转运司统一行使司法职权，监察权对于司法权的吸纳代表了监察权对地方治理权的进一步集中。

叶适所谓监司“治其不奉行法度”的职权，实际上是通过司法监察抑制州郡司法系统中任意执法的现象，而监司对于司法权的掌握意味着监察权具有了司法裁决权，监司所承担的监察权与实际裁决权的混融进一步强化了监察集权在州郡治理上的强度。“监司长官对于有些地方官的失职行为可以根据法律规定自行处理，即所谓的‘按治’”[47]，以监司对民间诉讼的复审和行政诉讼的直接审理为范例。对于民事诉讼的复审包含了司法审查权和终审权，“监司是朝廷派出的监察机构，在司法上主要负责审查地方审理的案件，平反冤狱，监督地方官吏，使之依法审判”[48]。“令诸路监司州县，将民户陈诉事务，并仰长官躬亲审详，依公理断，无致少有偏曲。”[49]对于州县纠纷诉讼的“躬亲审详”意味着监司直接处理民间诉讼并形成决议。在提刑司未能成为常设机关的近一百年里（神宗熙宁元年提刑司成为司法常设机构），这一职权由转运使司集中行使。提刑司成为地方监司常设机构之后，死刑和重大案件的最后裁决同样属于监司的职权范围。[50]而对于地方官吏的监察借由司法方式得到了加强，“诸州长吏有罪”或是“违制称失者”，“亦须审详，失错情轻者，明件条奏，使不能因缘为奸，轻重其法”[51]。监察权与司法权的融合本质上是通过监察权恢复地方司法体系并加强法制的控制力，又凭借司法权很大程度上提高了监察权的事权范围和强度。正如《通典》所载，“提刑一司，虽专以刑狱为事，封桩钱谷，盗贼，保甲，军器，河渠，事务寖繁，权势益重”[52]。监察权的集权程度在整合司法功能的过程中得到了进一步的扩展。

同时，提升州郡法制体系的精密性和有效性一方面取决于对于社会生活进行调解和控制的强度，另一方面取决于民众是否接受规则和裁决并自觉地遵守法制体系所塑造的社会秩序。端拱元年太宗谓宰相曰“国之兴衰，视其威柄可知矣”，“思与卿等谨守法度，务振纪纲，以致太平”。[53]可见统一纪纲的长远功效在于统治权威的贯彻，宋代前期恤刑治狱和肃清民冤的治理思路是通过监司对地方司法的整肃和对司法行为的补充落实的。以《文献通考》所载太宗选任张齐贤为江南西路转运使以宽“宪网之密”为例，任命监察官员改革地方司法的政治意图在于安顿民心，“是皆相循习所致也，一贤改为，其利民如此”[54]。虽有以台官派遣和别置提刑司来贯彻中央法制理念的先例，但由于“未尝有所平反”将司法监督和恤刑治狱的职权“尽归其事于转运”，以常规化的司法监察和裁决程序代替了临时性的朝官巡历，中层监察权因其深入郡县治理体系的特质，具备了贯彻和落实中央政府法制理念无法代替的优势，保障了地方法制的公共化和精密化。

显然，监司是宋代政治结构上的一个集中的调节枢纽，与分权和制衡理论对于监察权的经典论证并不吻合，中层监察权对于司法功能的兼容促进了宋代法制体系的公共化，并在中央的治理理念与社会民情之间形成了一个整合机制。正如迈克尔·曼提到的，司法所代表的强制性的普及能够“把相似的生活方式和文化传布于全部人口，打破地方的独立发展，强迫地方形成更大的同一性”[55]，但这种同一性必须要与民众的接受和拥护相一致才能得到巩固。宋代统一法制体系的政治举措带来的治理效果是促进了中央权威的下渗并重塑了地方司法秩序，与此同时，完善的法制体系为民众从事生产和生活的基本权利提供了有效的保护，逐渐巩固了社会对宋代政权的信任和认同。

政治过程的重塑与吏治振兴

政治组织系统的整体化和政治过程的疏通是维持大一统国家规模的关键所在，这一项被称为政治结构的“格式化”[56]的过程，在宋初主要表现为监司对于郡县行政官僚体系的整饬。新政权初步建立之际，恢复政治秩序、保障跨越疆域的信息沟通、推进常规性政府事务的稳步运行等一系列的目标，被融入“端正上下之叙、立定纪纲”的政治基调。司马光于《上谨习书》一文中指出：太宗、太祖为防范分裂之弊端，“于是节度使之权归于州，镇员之权归于县。又分天下为十余路，各置转运使，以察州县百吏之臧否，复汉部刺史之职，使朝廷之令必行于转运使，转运使之令必行于州，州之令必行于县，县之令必行于吏民，然后上下之叙正，而纪纲立矣”[57]。可见，传递政令、推动政令的逐级实施是转运使的重要职能，宋代中央权力深入州郡很大程度上是凭借对于政治过程的疏通，使得中央政府的政令能够在州郡得到传递和实施，中央与地方之间紧密衔接又上下有序，奠定了宋代纪纲秩序。正是由于监司所具备的贯通政治过程的重要功能，通过强化监司恢复州郡治理成了一项现实选择。所谓转运使在州郡“振举职业”，“转运统诸州职也，以一身之贵，庇一州之事”[58]，确切地显示出宋代治理系统中监司对州郡进行集权式治理的模式。其制度意义在于，将州郡事务集中寄托于监司，通过对地方官僚体系的规范和控制、行政官员和社会人才的管理和流通，从而形成上下一体、连贯畅通的政治体系。

宋代纵向权力架构的基本形态是疆域之内所构造的以郡县为建制基础的行政体系，重振政治过程对于中央政府强化在地方的施政效力而言利害攸关。太宗时期，御史中丞刘温叟在上疏中谈及百司不振，反映了宋初期官僚体系的管理不善、职能低效和考核废弛等问题，“虽检阅具存于往册，而举行须在于攸司”[59]，“举行”意为执行，组建高效的行政体系才能使得中央政府的制度政令得到落实，然而“五代以来，节度使补署亲随为镇将，与县令抗礼，凡公事专达于州，县吏失职”，县级行政体系被节度使废弃意味着割据势力获取了地方治理上的最高权威，而赵普所献之策是“还统于县，使镇将所主，不及乡村，但郭内而已”[60]。归还统治权于郡县的目标在于健全纵深于疆域末梢的组织体系，宋初的统治者强力推进官僚行政体系重塑的目标在于彻底清除遗留于地方的分离势力并增强宋代政权的渗透力和控制力，所谓“朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，叱咤变起，无有留难，而天下之势一矣”[61]。正是宋代立国时期巩固政权一体化的进程，使得监察权超越规范权力的意义具有了秩序建构的政治功能，监司的制度意义不止于监督和限制行政权力，而在于强化中央政府对地方官僚体系的控制和协调，通过贯通中央政府和地方治理网络实现国家与社会之间的维系与互动。

具体来看，监司所享有的举刺权并非简单地表现为对各个行政部门专营性权力的制衡，而是通过对治理人的管理和配置，以及贯彻普遍有效的行政规则，在地方形成合理均衡的政治安排。监司的职权囊括了官员举荐或弹劾、人事调配，甚至享有对官员的违法行为予以处罚的权力。“监司之职，其一道守令之观望”[62]，在吕中的描述中，太宗重视以转运监察各路官吏，在于“国初不轻用人”“择之精而任之久”[63]的治官思路。而监司经营一路，其核心职能是举廉律贪，使得贤良得到鼓舞，贪渎望风解印。由此观之，监司对于州郡行政体系的监察表现为举振职业使得各归本职、政有所出，而且还发挥了端正吏治风化和政治激励的功能。

监察权相对于行政权的法理关系显然与流行理论中所定位的分权制衡原理有很大不同，从宋代国家建构的事实路径可以看出，监司所代表的大一统国家结构中的中层监察权是实现政权巩固和国家整合的关键支柱。集权化是监司的核心特征，而能够在地方上实现集权化治理则需要依托监司超越品阶和官职序列的政治责任和权威。太宗诏书中言明：“诸道转运使，各察举部内知州、通判、监临物务京朝官等。”[64]由此形成了一路之官吏统筹于监司，监司之监察权又经纶于转运的模式。“天下之事，散在诸路，总制于监司，察官吏，平讼狱，考疾苦。”[65]借助于监司总制一路的结构性功能，中央权力不仅通过行政体系得以延伸到地方，同时中央政府也借由大区监察增强了对于行政体系本身的管控。监察权对于行政体系、司法讼狱的约束和补正，在地方积极地推动治理效果的检验和治理资源的调控，监司的集权化为我们展示了大疆域国家实现上下整合的制度范例。由此可见，相对于西方宪制传统中通过分化和制衡行政权力实现良好治理的思维，宋代治理系统中层的监察集权，其结构功能并不在于分立和限制政府，而在于联结和强化政府。在郡县制历史中，这种中央集权与中层监察集权并行的建制传统包含着集权与分治相参的制度技艺。渠敬东认为，“集权式治理并不助于国祚永续，如何疏通上下关系也是最大的困难之一”[66]，中层监察集权的实践用意则是在中央集权与地方治理之间形成平衡，塑造上下一体而又相维相制的治理格局。

监司的集权化属性蕴含着治法与治人二维的统合，既注重纪纲程序所维护的稳定持久的法政秩序，又将治理人的认知架构、实践潜能和政治德性融入其中。《历代名臣奏议》中范祖禹有述，“夫监司付以一路，守臣付以一郡，县令付以一县，皆与天子分土而治者。”[67]所谓“分土而治”实则是在巩固统一政权的基础上赋予了监司和郡县较大程度的自主性，对于监司的赋权尤其谨重。太宗任命范旻为转运使时提到，“朕委卿以方面，凡除去民隐，漕辇军储，悉许便宜从事，不用一一中覆也”[68]。委派近臣主导监司是宋代的治理惯例，任命可靠的治理人出任转运使并领导各路监司，目的在于更好地依据民瘼民隐，调度政令，形成更具回应性和指向性的治理政策。在监司这一关键的中层结构单位上，更为鲜明地表现出宋代注重任人与端正纪纲制度相辅而行的宪制底色，这一制度现象深化了我们认识中国传统治理结构的论述空间。

相较于以权力政治为核心的宪制理解，监司集权体现了治道传统与政治责任对于政治体系的深层规约。监司对于地方事务进行集权化监察的同时，还通过主导人事举荐和任用形成政治责任的串联。在人事举荐和监督这两个方面均以监司为中心形成责任链，“严连坐之罚”与“定举官之赏”[69]相并行。从具体条陈来看，“择守令必择之转运，举转运必择之近臣”的选任方式体现了通过便于观察的举荐都推举贤能的原则，监司主导郡县官员的举荐又须承担郡县官员治理不力的连带责任。以宋真宗时期的具体方案为例，“诏诸路官吏蠹政害民，转运使、提点刑狱官不举察者坐之”[70]。在郡县官员的举荐选任和政治作为这两个方面，监司都负有重大责任。采用这一机制的目的在于，在保障地方官员遵守权力职守之外，通过优化选任和强化责任关联形成更为审慎合理的政治安排。正是由于监司在郡县人事安排上的关键作用，监司官员的心智与作为对于生民休戚和郡县政治得失至关重要。右司谏陈旭提出，“朝廷有意天下之治，宜自转运使始”，监司官员不能单以权位职业为重，而应该以“公正、明断、惠爱”的公共道义与典制规范为本，不使监司官员的个人进取之心妨害一道生民之命为重。[71]可见，监司的集权治理是宋代实现纪纲与仁意相维之治的具体路径，将治法、治道与治人转化为整合性的实践关系，围绕中央政权的平衡稳固与地方治理的协调施展构建起上下一体的公共治理秩序。

在回顾宋代监司何以凭借监察集权塑造地方治理秩序、促进中央集权国家实现上下整合的历程中，能够恰切地对“合法性暴力”与“官僚制国家”等理论作为中国传统秩序构建原理的论断形成反观。[72]自汉唐延续至宋代的监司制度在郡县的组织与整合方面扮演了重要的角色，超越了所谓君主官僚制的支配性逻辑，而监察集权的实质则是通过合理地衔接和协调中央与地方、国家与社会、政治与民众等多个结构维度，缔造了平稳运行的治理秩序。正如迈克尔·曼所说的，“不能有效地传递信息、人员和资源，任何权力都不可能存在”。[73]根据上述内容，在宋代国家治理系统建立的过程中，在建制中层形成的以监察权为主导的机制，推动地方的财政、法制和行政体系的振兴与运转，是宋代形成一体化政权网络和治理规模的制度基础。

大一统宪制：监察权传统的历史起始条件

西方宪制理论倡导良好的治理必然要求政府走向稳固的分权与制衡体制，然而，当我们考察监察集权作为大规模郡县国家监察权形态时不难发现，在中央政府与郡县之间的中层建制，监察权以高度集权的形式衔接了政权体系并支撑了国家与社会的有序整合。将讨论监察权问题的视野从以权力为中心的话语范畴中释放出来，发掘出了理解郡县制大一统国家关于秩序形态和政治构造的重要路径。另外，对于监察集权的考察，本质上是以实践为导向的。“中层治理”问题对于大规模国家合理配置政治空间意义重大，在过去和现在都具有特殊意义。[74]在讨论集权国家治理体制的议题中，监司被认为是郡县制结构中的复合性机制，以监司的监察集权与郡县的层级配置相结合的形式，使得贯彻权威和有效治理的双重意图得以融洽。在郡县制大一统格局中，这一结构创设成为考察诸如“二元论”和“风险论”问题的重要历史经验，其中，又以宋代监察集权为典型。[75]

以组织大规模国家为视角，中层监察集权的价值得以显现。正如钱穆所指陈的，中央与地方的权力配置关系“是中国政治史上内外政权分合一大条例。总之中国是一个广土众民的大国家，必须得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目”[76]。在应对这一历史政治“条例”时，中层监察权被当作一项关键性的选择，然而，比较汉唐的历史实践可以看出，监察集权在构造中央与地方关系时必然要面对一个适度性的考量。汉代在十三个调查区内委派刺史以《六条》为法理依据监察地方，监察权与行政权不相侵犯。而唐代监司官事权过强，压制了郡县，致使监察官演变为地方更高一级的行政长官，加剧了中央与地方的分割和争衡，最终导致秩序衰败。汉唐比较所显露的实践问题同样被叶适所重视，他认为宋代监司制度关乎国纪民命，但存在“擅权自用、侵夺行政权、不行法治、受中央政府挟制”等弊端。[77]从这一论述可以看出，中层监察权之用意不应在于一味强化中央集权，或加强地方化和区域化，而在于均衡集权与分权，使中央政权的整体性和地方政府的活力能够得到合理地协调与平衡。“中央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府又竭力避免其陷于地方性。这样才可使大一统局面，永远维持。”[78]

以大一统治理秩序为讨论监察集权的起始条件可以看出，这一议题不能受限于权力政治、分权制衡理论和政体理论的论述逻辑，而内在于治体论范畴之中[79]，将中国监察权传统的理论源流接引到历史中国的大一统宪制议程，构成了激发监察权研究理论自觉的重要方法导向。在治体论的理论框架中，台谏与监司组成了宋代治理系统内、外两个宪制维度，“内则设中书、枢密院、御史台、三司、审官、审刑等在京诸司，外则设转运使、知州、知县等众官以相统御”[80]。传统监察权内外两维的配合显示出了大国集权政治的宪制构思，所谓“上下相维，内外相制，若网之有纲，丝之有纪”[81]，宋代政治传统尤为注重监察权维系政治体系衡平性与公共性的重要作用。监察制度凝练了中国政治传统对于政治体构造的集成意识，透过历史悠久的实践过程，台谏权高度参与到塑造和维护元首与政治、立法与施政、礼治与法治等中心范畴的政治过程之中。监司则是构造中央集权国家上下关系的关键枢纽，提供了协调统治与治理、政治与社会等多重结构关系的制度基础。监察权的内外两维度构成了理解政治秩序组织与演进的核心。

“政治学科多专注于政治生活中的多元、竞争、分权，用所谓‘民主’价值观来‘全面否定中国大一统’。”[82]对于监察集权的考察启发我们，应该更为郑重地对待已然发生的、由实践所确证的政治科学原理。

正如维尔所说，试图在一个继承若干传统的时代去编织一个贯通的模式，或是形成一个统一协调的政府理论，实则是极为困难的。[83]困难来自多元化的制度形态得以发生的历史条件和应对的实践问题高度具体，即使是导入到了现代国家的建构进程，也需要合理认知政治传统中的多重价值与现代政治发展之间的深厚关联。因此，在积极展开监察制度改革的进程中，不能仅限于对诸多现代理念与研究路径的追认和套用，而是要突破被化约为防范权力弊端与制衡行政权的简单逻辑，使其所承担的构造国家治理秩序的政治功能得以认知和阐发。基于历史构成和制度发生的视角，才能够理解监察权在治理结构的中层何以功能显著，才能超越流行理论中以强化分权为核心导向的监察权原理，深入认识作为传统中国治理秩序之整合要义的监察集权。

注释：
 
[1]陶百川：《比较监察制度》，三民书局1978年版，第1页。
 
[2]（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
 
[3]参见（美）斯科特·戈登：《控制国家：从古雅典至今的宪政史》，应奇等译，江苏人民出版社2008年版，第112—115页。
 
[4]参见（英）维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第1—3页。
 
[5]Herbert H.P.Ma,The Chinese Control Yuan:an Independent Supervisory Organ of the State,Washington University Law Quarterly,vol.1963,December 1963,No.4.
 
[6]（元）脱脱等撰，《宋史》，卷三九零，《列传》第一四九。
 
[7]参见虞云国：《宋代台谏制度研究》，上海：上海书店出版社2009年版；刁忠民先生的《宋代台谏制度研究》，四川：巴蜀书社1999年版。
 
[8]参见张晋藩：《中国古代监察法制史》，江苏：江苏人民出版社2017年版；盛洪：《宪政结构中的谏议制度及其现代意义》，《天府新论》，2015年第3期。
 
[9]参见钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店2001年版；钱穆：《国史新论》，北京：生活·读书·新知三联书店，2018年版。
 
[10]参见任锋：《中国政学传统中的治体论：基于历史脉络的考察》，《学海》2017年05期；任锋：《立国思想家与治体代兴》，北京：社会科学出版社2019年版。
 
[11]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》卷22《徽宗皇帝》篇，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第372页。
 
[12]任锋：《中国政治传统研究与历史政治学的可能性》，《学术月刊》，2020年第1期。
 
[13]（日）平田茂树：《宋代政治结构研究》，林松涛等译，上海：上海古籍出版社2010年版，第341页。
 
[14]（宋）叶适：《水心别集》，卷三《监司》，刘公纯等点校，北京：中华书局1961年版，第809页。
 
[15]《汉书》卷八三，《朱博传》。
 
[16]《新唐书》卷三七，志第二七《地理一》。
 
[17]《唐会要》卷七七，《诸使上》。
 
[18]参见胡宝华：《唐代监察制度研究》，北京：商务印书馆2005年版，第129—130页。
 
[19]（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四五之二一。
 
[20]（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四二。
 
[21]（宋）李焘《续资治通鉴长编》卷四百六十八。
 
[22]戴扬本：《北宋转运使考述》，上海：上海古籍出版社2007年版，第7页。
 
[23]（宋）叶适：《水心别集》，卷一五《上孝宗皇帝札子》，刘公纯等点校，北京：中华书局1961年版，第833页。
 
[24]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》篇，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第50页。
 
[25]（宋）张方平：《乐山先生文集》，卷三三《吴兴郡守题名记》，北京图书馆出版社2003年版，第4页。
 
[26]张晋藩：《中国古代监察法制史》，江苏：江苏人民出版社2017年版，第258页。
 
[27]参见（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四五之四二。
 
[28]（宋）叶适：《水心别集》，卷一一《财总论二》。
 
[29]（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四二。
 
[30]（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四二。
 
[31]（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四二。
 
[32]（清）徐松：《宋会要辑稿》职官四二。
 
[33]（宋）马端临：《文献通考》，卷六十一，《职官考》十五转运使，北京：中华书局，1988年版。
 
[34]参见（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷九至卷二五，开宝元年至雍熙元年关于转运使职权的记载。
 
[35]包伟民：《宋代地方财政史研究》，中国人民大学出版社2011年版，第10页。
 
[36]（元）脱脱等撰，《宋史》，卷一六七，《职官志七》转运使。
 
[37]（宋）李焘《续资治通鉴长编》，卷七。
 
[38]（宋）周应合：《景定建康制》，卷二六，《官守制三》转运司，王小波点校，四川大学出版社2007年版，第1226页。
 
[39]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第88页。
 
[40]（宋）马端临：《文献通考》，卷六一《职官考十五》。
 
[41]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第50页。
 
[42]邓广铭：《宋史十讲》，北京：中华书局2015年版，第57页。
 
[43]（宋）马端临：《文献通考》，卷一百六十六《刑考五》。
 
[44]（宋）马端临：《文献通考，》卷一百六十六《刑考五》。
 
[45]（宋）范质、谢深甫，《宋会要》，刑法三之一七。
 
[46]（宋）马端临：《文献通考》，卷一百六十六《刑考五》。
 
[47]张晋藩：《中国古代监察法制史》，江苏：江苏人民出版社2017年版，第270页。
 
[48]王云海：《宋代司法制度》，河南大学出版社1992年版，第46页。
 
[49]（清）徐松：《宋会要辑稿》，刑法三之二七。
 
[50]（宋）马端临：《文献通考》，卷一六七《刑六》。
 
[51]（宋）马端临：《文献通考》，卷一百六十六《刑五》。
 
[52]（唐）杜佑，《通典》，卷一六，《职官》一五。
 
[53]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷二七。
 
[54]（宋）马端临：《文献通考》，卷一百六十六《刑考五》。
 
[55]（英）迈克尔·曼：《社会权力的来源》，刘北成等译，上海：上海人民出版社2007年版，第206页
 
[56]苏力：《历史中国的经济构成与整合》，《求索》，2017年07期。
 
[57]（宋）司马光：《上谨习书（嘉佑七年六月二十九日）》，钦定四库全书·集部，《传家集》卷24，第0489—0490页。
 
[58]（宋）司马光：《上谨习书（嘉佑七年六月二十九日）》，钦定四库全书·集部，《传家集》卷24，第0491页。
 
[59]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷一九六。
 
[60]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷三。
 
[61]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第50页。
 
[62]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社2014年版，第89页。
 
[63]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社2014年版，第59页。
 
[64]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷一七。
 
[65]（宋）吕祖谦《宋文鉴》，卷五八。
 
[66]渠敬东，《中国传统社会的双轨治理体系：封建与郡县之辨》，《社会》2016年第2期，第1-30页。
 
[67]（明）杨士奇：《历代名臣奏议》，卷一三九。
 
[68]（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷一七。
 
[69]（宋）吕中：《类编皇朝大事记讲义》，卷二二《徽宗皇帝》，张其凡、白晓霞整理，上海：上海人民出版社2014年版，第149页。
 
[70]（元）脱脱等撰，《宋史》卷七，《真宗二》本紀第七。
 
[71]参见（宋）李焘：《续资治通鉴长编》，卷一八六。
 
[72]以马克斯·韦伯为代表的理论家将传统中国政治体系解释为由以皇权为中心的家产官僚制体系，官僚制体系作为组织基础和治理工具依附于君主的专断权力之下，国家的运行严格依照权力等级序列展开。参见（德）马克斯·韦伯：《经济与历史：支配的类型》，康乐等译，桂林：广西师范大学出版社2004年版；《经济与社会》（下卷），林荣远译，北京：商务印书馆1977年版。
 
[73]（英）迈克尔·曼：《社会权力的来源》，刘北成等译，上海：上海人民出版社2007年版，第185页。
 
[74]参见储建国：《重视中层治理的作用》，《山东人大工作》2013年第3期。
 
[75]“上下关系”是贯穿历史与现代的重大问题，其核心是探讨郡县制传统中政治体内部权力配置、运行逻辑以及合理化途径。在较为典型的讨论中，例如曹正汉关于“上下分治的治理体制”、“中央集权与地方分权”、“强政权与弱国家”等论述，均是以历史和现代中国实现稳定政权与有效治理的实践资源为参照，在特定疆域条件和治理逻辑下探索持久秩序的合理化形态。参见曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期；《中国的集权与分权：“风险论”与历史证据》，《社会》2017年第3期等。
 
[76]钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店2001年版，第50页。
 
[77]参见（宋）叶适：《水心别集》，卷三《监司》，刘公纯等点校，北京：中华书局1961年版。
 
[78]钱穆：《中国历代政治得失》，北京：生活·读书·新知三联书店2001年版，第33页。
 
[79]参见任锋：《立国思想家与治体代兴》，北京：社会科学出版社2019年版。在书中作者提出“治体论是指出于一种政治秩序构造的体系意识，围绕政治社会秩序的关键要素及其构造演进提出诸多概念、观念和议题，进而形成的一种秩序理论范畴。”相对于严重受到西方民主政体论支配性影响的话语体系，治体论立足于对中国政治传统的自我理解和诠释，体现出了高度的学理自觉。治体论提示我们理解传统中国必须要深入发掘大一统郡县制国家的制度原理。在治体论的近世传统中包含了诸多对“台谏”、“监司”等监察机制的讨论，如文中司马光“体要论”对监司的描述即为范例。
 
[80]（宋）司马光：《上体要疏（熙宁二年八月五日）》，钦定四库全书·集部，《传家集》卷43，第0785页。
 
[81]（宋）司马光：《上体要疏（熙宁二年八月五日）》，钦定四库全书·集部，《传家集》卷43，第0786页。
 
[82]参见林尚立：《大一统与共和：中国现代政治的缘起》，载陈明明主编：《劳工政治》（《复旦政治学评论》第十六辑），上海：复旦大学出版社，2016年，第6页。
 
[83]参见（英）维尔：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第300页。

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