中国式政策试验：国家制度保持实践性的重要方法

作者：陈彦军

来源：作者授权儒家网发布，修订版发表于《湖南工程学院学报（社会科学版）》2021年第2期

引言

科学实验是自然科学探索自然规律、推进人类科技进步的重要手段，17世纪以来，自然科学的伟大成功激发了人类推动社会进化、创设完善制度的巨大雄心。英国革命、美国革命，特别是法国大革命，革命的主要推动者几乎都有着通过大规模社会试验来建立符合人类理想的国家制度的强烈冲动。在为总结英国革命经验而作的《利维坦》一书中，霍布斯区分了以力取得的自然国家和按约建立的人为国家，在他看来，前者是传统的君主政体，后者是贵族政体和民主政体。带着对法国革命的反思，托克维尔考察美国而写出了《论美国的民主》，他在书中赞美这个人为的共和国几乎完全建立在法律的假设之上，简直就是一个理想国，但也指出美国存在着为优越环境和天赐运气所掩盖的制度缺陷。在大规模资产阶级革命之后的西方现代社会中，始终存在着各色各样的社会改良主义者，他们不断在小规模社群中试验自己设计的理想社会模式，并力求在更大范围推广。而西方社会科学也将实验研究法和准实验研究法作为重要的研究手段，公共政策学者和公共决策机构更是将政策试验引入到国家和政党的决策实践中。但时至今日，在早已远离革命并标榜“历史终结”的西方国家，不管是社会试验还是政策试验几乎都收效不彰。

近代中国的辛亥革命，在革命者眼里无异是一场伟大的社会试验。孙中山就曾讲到：“我们决不要随天演的变更，定要为人事的变更，其进步方速。”“人类之进化，以不知而行者为必要之门径也。夫练习也，试验也，探索也，冒险也，之四事者，乃文明动机也……科学家之试验也，即行其所不知以致其所知也。探索家之探索也，即行其所不知以求其发现也。伟人杰士之冒险也，即行其所不知以建其功业也。”[1]辛亥革命后十数年国家与社会试验乱象频出，社会改良主义者汪亢虎在失望之余竟希望复辟清室，在给溥仪的请觐函中说：“十三年来，天下汹汹，一切政策试验失败，亟需别求光明之路。中国者，逊帝与人民所共托命焉者也，救亡之事，贵贱同之。”[2]但开弓难有回头箭，中国救亡与复兴只能另辟新路。经历大革命的惨痛挫败，后来崛起的中国共产党开启了中国革命道路的艰辛探索。在为达成各阶段革命目标的政策运用中，由于政策资源的常态性匮乏，中国共产党逐步探索出“典型试验，重点突破；由点到面，点面结合”的工作和领导方法，并与延安时期发展成熟起来的党的实事求是思想路线、民主集中制原则形成表里通贯的高度统一。新中国的成立并没有画上国家和社会试验的句号，从天下跌入万国，曾经有着无尚文明自信的中国，需要找到与五千年历史相连续的修己安人的新国家制度之道；由大同理想联通共产主义，家天下中亦常常追慕三代的中国，需要探索相对稳定体制下不断推动中国社会发展进步和人类命运共同体建设的政策创新之道，于是，延续共产党传统工作和领导方法并在社会主义建设和改革中不断得到改进的试点-推广或政策试验，自然成为中国国家制度和治理体系保持实践性的重要方法。

以中国共产党十九届四中全会决定为重大标志，经过70年的不懈探索，定然开创两千年封建帝制瓦解后长时段中国之治的中国特色社会主义制度和国家治理体系已然走上定型，但中国式政策试验有增无减，自由贸易试验区从沿海到内地的不断增加和海南岛整体建设自由贸易港的即将启动，成为中国探索建设更高水平开放型经济新体制、推进合作共赢的开放体系建设及积极参与全球治理体系改革和建设的重要路径。从理论上探讨“中国特色社会主义制度和国家治理体系”（下文凡称“中国国家制度”或“中国现代国家制度”的地方都是对此的简称）的实践性特色及政策试验与之的关系，从实例中敞开政策试验推动和保持中国国家制度实践性的丰富意涵，成为本文写作的重要方向和内容。

一、中国现代国家制度的实践性特色

相较于传统国家，现代国家是法治国家，以宪法为核心的法律体系对现代国家起着基本的规范和调节作用，但由于法律的普遍性、确定性、强制性和形式合理性，真正与国计民生关系更密切的却是国家、政党、地方和各类组织的政策。在中国传统的政治词汇里，政和策是有着明确分工的两个概念。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”[3]。政指的是皇帝的政令和朝廷的大政方针，如《贞观政要》、光绪新政等，策则是臣下或士人向皇帝和朝廷的应对或上策，如汉初贾谊《治安策》、董仲舒《天人三策》等。政与策在近代结合为一个词，固然有着汉语古今变迁的因素，但也从一个侧面表现出现代中国的国家制度特色与传统中国的上下悬隔制度特点发生了显著变化。

自秦迄清，于西汉基本定型的“霸王道杂之”[4]的君主专制制度和“儒表法里”的国家治理体系，在迭经朝代更替、频遭内外挑战的情况下，不断丰富与拓展，不仅维系了广纳农耕、游牧和商贸等“跨体系社会”[5]的中国区域成一相对稳定的政治共同体，保障了5000年连绵不断的中华文明区域成一兼容并包的文化共同体，而且成就了两千年经济文化不断变迁的中国社会长期居于世界的领先地位；但至清嘉道以还，万马齐喑，内外交困，这一国家制度和国家治理体系已然不能应对“大地忽通、万国竞长”[6]的新局，面临根本性的转型。晚清官僚派发起自强运动，提出并实践各种应对之策，意图以增量改革来勉强维系固有政局，自然以失败告终；维新派推动戊戌变法，效法日本意图“变政”，希望用“旧瓶装新酒”方式以最小代价实现国家制度的整体转型，却遭遇顽固派的疯狂反噬；革命派就此登上历史舞台，其间建设新国家的试验不断搬演，革命的领导力量不断变换，最终中国共产党脱颖而出，带领中国人民开展革命、建设和改革，在各阶段目标与资源总是存在落差的情况下，创造性地提出“政策和策略是党的生命”[7]，努力运用政策方法，探索建立适应周秦之变后中国又一重大历史变革的国家制度和国家治理体系。

 建立什么样的国家制度和国家治理体系，是近代以来中国面临的一个历史性课题。在中华人民共和国建国70周年之际，中国共产党召开十九届中央委员会第四次全体会议，全会决定开宗明义指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”；“实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年’奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系”。[8]我们毫不怀疑这一制度和治理体系在中国共产党成立一百年时会“更加成熟更加定型”，在新中国成立一百年时会“更加巩固、优越性充分展现”，因为它在继续葆有中国形态的“连续性”[9]同时创造出善于解决发展问题的实践性。

中国传统帝制专注于政治稳定，对于发展问题基本上持放任自流态度。虽然秦国兴起于以富国强兵为导向的商鞅变法，但秦以强力统一六国之后，面临的最大挑战就是如何在郡县制下将经济文化不同的区域统合为一个政治共同体。贾谊论秦亡于不施仁义，揆诸其著名的《治安策》可知，他所说的施仁义并不就是简单的不行暴政，而是要建立与仁政相表里的纲常名教秩序，正如其所言：“夫立君臣，等上下，使父子有礼，六亲有纪，此非天之所为，人之所设也。夫人之所设，不为不立，不植则僵，不修则坏。《管子》曰：‘礼义廉耻，是谓四维；四维不张，国乃灭亡。’”[10]自西汉武帝朝基本构建起“霸王道杂之”的君主专制制度和“儒表法里”的国家治理体系，其后近两千年间，在这一制度和治理体系下少有以富强为旗号的改革，仅有的几次变法也都以失败告终。为什么宁可拖到改朝换代、秩序重组也不能自我改革呢？套用孟子的一句话，是家天下的君主制不为也，非中国的文明文化不能也。清中叶以后，康雍乾三朝长期稳定所带来的人口暴涨、问题丛生，将发展问题突出地摆到了国家面前，而此时已进入资本主义快速发展期的西方列强破门而入，也逼迫着中国走出改朝换代的老路，必须竞逐富强才能免于全面的亡国灭种。

康有为的变法主张，其核心在于要建立“共赞富强、君民同体”[11]的新体制，要让国家具有汇聚众力，规划和发展经济民生的功能，要让君主跳出狭隘的王朝利益而成为一国之公共领袖或文化象征。辛亥革命推翻了两千年传统帝制，建立了亚洲第一个民主共和国，但那只能是一场试验，因为当时全球没有几个民主共和国，更找不到可资利用的在一个历史悠久、疆域辽阔、人民众多、经济落后、多民族多宗教的超大规模国家建设民主共和制度的基本经验。中国共产党的革命、建设和改革可谓“植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护”。中国大地上根基最深厚的就是农村农民，从革命期走农村包围城市的道路，到建设期率先兴起农村社会主义改造，再到改革期改革先从农村开始，中国共产党都是找准了农村农民问题，才把稳了中国在连续中发展的脉搏，并克服了传统郡县制“其专在上”的弊端。而坚持党对一切工作的领导，适应了中国“六合同风，九州共贯”的文化心理和治理要求，亦避免了发挥各方面积极性可能出现的“其专在下”的危险；走群众路线，尊重人民首创精神，建立基础广泛的统一战线，赢得了发展各阶段最广大人民的拥护；再贯之“以马克思主义为指导”，会合了反抗资本主义全球霸权和推进人类命运共同体建设的理论要求和现实趋势，党和人民在长期实践探索中形成的中国特色社会主义制度和国家治理体系当然是“具有强大生命力和巨大优越性”。更为关键的是，这一制度和治理体系创造出善于解决发展问题的实践性，它能够在实践中不断发现和找到制约超大规模国家进步和发展的问题，并在实践中创新办法、持续推动问题的解决；它能够在实践中不断为承载中华文明的中华民族召唤出发展奋斗的目标，并在实践中持续推动中华民族实现伟大复兴。而始终保持制度实践性的重要方法之一就是已然熔铸于国家制度中的中国式政策试验。

二、熔铸于国家制度中的中国式政策试验

传统中国的国家制度与现代西方的宪政民主制共享着同一条制度特性，那就是“制度刚性”[12]，国家正式制度里不存在执政集团推动并把控下的“摸着石头过河”和稳定政策出台前反复试验的机制。原因其实很简单，不管是宣称天命天道，还是标榜宪政制衡，国家公共权力本身都是被私人、家族或利益集团把持，没有制度刚性，整个国家就会很快被私利绑架而走上垮台，王朝更迭或政党轮替，都不过是一种制度平衡机制，根本不可能改变权力私有的本质。中国现代国家制度本质上是中国革命进程中批判性地借鉴中国传统国家制度和西方现代国家制度的产物，它力求在实现制度稳定性的同时保持制度的革命性或实践性，以保障公共权力不仅形式上而且实质上始终为人民所有，不断破解诱发权力私有的体制机制障碍，切实解决最广大人民群众生存发展和追求美好幸福生活中遇到的方方面面问题。这种制度性努力，在资本主义革命后的西方国家早已被污名化为“乌托邦”，而中国文革期间的严重错误及不少前社会主义国家的颠覆教训也似乎印证了西方的质疑。但中国特色社会主义的顽强生存、经济腾飞、制度不断完善和国际声誉日彰，重新激发了关于人类是否只配享有“最不坏的制度”[13]的反思。熔铸于国家制度中的中国式政策试验，就是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系保持实践性，以保障国家权力始终为人民所有，并不断解决民生发展问题的一条重要方法。

在西方政治学观念里，中国制度属于威权体制，威权体制在应对市场经济转型挑战时一般都会走向瓦解。但中国却不仅避免了转型过程中体制瓦解，还显现出极高的制度创新能力并实现了经济腾飞。为解释这一“反常”现象，西方学者关注到中国制度中的政策试验。美国新制度经济学家诺斯（Douglass C.North）认为，中国的制度结构拥有一种独具特色的适应能力，它允许用各种方式展开试验，以克服制约经济发展的障碍，并能在应对新挑战的同时抓住开放发展的机会。但西方学者在理解中国式的政策试验的机理时，却暴露出固有的知识偏见，如认为政策试验是特殊体制下的产物，是行政分权和争夺管辖权的结果，是改革派为了扩大改革的政治基础，避免意识形态争论、杜绝派系斗争而做出的次优选择等。德国学者韩博天（Sebastian Heilmann）是少有的正面而全面肯定中国式政策试验的西方学者，他考察了中国共产党的由点到面的工作方法和试点模式从革命、建设和改革一路走来的演变过程[14]，分析了试验性法规、试点和试验区等三种经济改革时期政策试验的主要形式，认为中国现行政治体制下这种“中央主导的政策试验”，虽然不带有西方宪政体制下由上下权力制约和平衡所带来的稳定性，但它的“在多层级之间摇摆不定的互动模式”，却以一种“激烈的政治过程”调动起各方面的积极性和创造性，在一种风险和成本可控状态下实现了改革僵局和障碍的打破，及“全新政策工具的出台和体制转型”，并达到推动战略共识达成、促进社会集体学习和酝酿重大政策突破等功效，对于中国的经济腾飞做出了重要贡献。[15]

但韩博天强调地方精英能否在试验项目中获利对于政策试验成功与否的干扰作用，认为中国在“经济领域内所形成的试验模式很难适用于提供社会公共产品”[16]。而王绍光对中国体制的学习机制与适应能力的研究表明，中国政治体制除了擅长“中央主导的政策试验”，也十分善于利用集权式实践、分权式实践和分权式试验等其他3类学习模式，完全能够通过各类学习模式探索符合中国国情的提供社会公共产品的整个福利体制。[17]宁骚以一种中西比较的视角，探究了中国以试点-推广为基础的政策试验得以大放异彩而西方的政策试验难以施展拳脚的制度因素。社会试验是空想社会主义者探索国家和社会改良的重要方式，因为这些试验通常与现实的社会关系相隔离，所以总是失败，更无法推广到更大范围的社会。中国共产党是在近代中国内忧外患中志士仁人为探求救国救民真理而崛起的一个马克思主义政党，它既有远大社会理想又牢牢扎根社会现实，由于在夺取政权和建设国家的艰难过程中，它十分重视政策运用却又始终缺乏达成目标的政策资源，所以根据马克思主义实践观改造空想社会主义的社会试验模式而形成中国特色的政策试验方法。宁骚详细考察了中国共产党运用政策试验来推进公共决策的发生和发展过程，分析了在中国改革决策过程中形成的三种类型的政策试验。我们可以看到，在宁骚分析的三种政策试验类型及贯穿其中的政策过程路线图中，权力和利益并非如韩博天所强调的那样起主导作用，实现民主和科学决策、推进中央与地方关系的持续改进才是中国特色政策试验的主要动力。

宁骚所归纳的政策试验的三种类型分别是：“一，决策者精心选点、布点和组织试验，初见成效后布署梯度推进，大见成效后再做全面推广”；“二，以政府暂时不作为或模糊决策使局部范围(单位、部门、地区)某些突破现行规制的新生事物获得生长空间，待新生事物表现出强大的生命力和优势并被人民群众有所认识，政府就及时地给予肯定和支持，总结经验，制定总体性政策，提高和完善新生事物并使之得到全面推广”；“三，某一地方层级(省、市、县、乡)的政治领导人从自己对高层决策者的某一政策理念或战略构想的特殊理解出发，在未获上级领导正式批准的情况下，在自己管辖的范围内进行政策试验，或者选定辖区内某一局部范围作为试点”。[18]区别于传统中国君的主要职责是驭臣，官的主要职责是治民，也区别于西方民主国家的“制度刚性”，中国共产党不管是在建立地方政权还是领导整个国家时，都力求按照民主集中制原则和群众路线来建构中央和地方、领导和群众的关系。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中指出：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”宁骚总结的三种类型，都体现了中央的一般号召与地方的鲜活经验的统一，集中统一领导与地方分头实践的结合，中央的推动力和地方的学习力的互动[19]构成了政策试验起作用的内在机理。通过政策试验，中国改革决策实现了科学化和民主化，得以将发展目标的紧迫性与发展过程的渐进性恰当结合，节约了改革成本，降低了改革风险，并能够及时发现和大力扶持新生事物成长，同时提供了不断完善和及时纠错的机会。在韩博天看来，中国政策试验所赖以取得成效的独特制度前提是“中国共产党的单一领导、等级组织结构和毛泽东时代留下的‘蜂巢状’经济行政管理结构”[20]，但宁骚指出，为政策试验搭建了必不可少的制度平台的，正是以中国共产党领导为最本质特征的整个中国特色社会主义制度体系。

更准确地说，政策试验或者说试点-推广模式从一开始就内在于为克服旧中国国家制度和国家治理体系无力于解决发展问题痼疾而探索建立新中国国家制度和国家治理体系的长期实践中，是中国特色社会主义制度和国家治理体系的实践性的重要体现。要在中国这样的超大规模国家解决发展问题，既需要中央集权和统一规划以更好发挥超大规模的优势，又需要分权放权和内部竞争以更好实现各方的政治参与和发挥各地的发展特长。传统中国的制度，有中央集权却无统一的发展规划，而且中央集权通常是通过治官而达成，一旦像晚清那样出现地方督抚尾大不掉，中央集权也无法实现；地方官制主要按治民原则设立，一方面不可能产生近代西方那样的资产阶级自治发展形态，另一方面为地方兴利除弊而设的官职也往往付之阙如。而中国共产党建党伊始就是一个为实现最低和最高纲领而奋斗的全国性政党，它在长期艰苦的革命斗争中发展出来的民主集中的领导方式和由点到面的工作方法，不仅有助于它成为一个能够不断开拓新局且转换能力和适应性极强的学习型政党，也使它领导创建的政权和制度具有很强的实践性特点，善于运用政策试验等重要方法，解决好中央与地方、稳定与发展、长远与当下、规划与实施等重大关系，实现超大规模国家的持续健康发展。

三、海南试验彰显中国式政策试验的丰富内涵

民族国家形成是现代世界兴起的最强大推动力之一，越是后起的民族国家，面对既成的外部国际秩序和落后的内部发展阻力，越是强调国家的权威和能力；中国不仅是民族国家之林的后来者，而且是少有的保持前现代帝国疆域不分裂而进入现代的国家，更是要加强国家的权威和能力。不少论者指出中国式政策试验存在中央选择性控制导致现代规则意识缺失、“试验难以充分发挥和推广，最终趋于同质化”等诸多负效应[21]，但如果我们考虑到中国要在复杂的国际国内环境下完成现代国家建设和国际秩序改良的双重任务，那么这些所谓负效应就不能简单地归之于政策试验这一方法，而可能关系到中国实现现代国家任务的艰巨性和复杂性。十八届三中全会规范了政府与市场的界限和关系，十九届四中全会确定了国家制度定型的方向和内容，以往人治色彩相对较浓的治理结构，正完成“从总体支配到技术治理”的转型[22] ，规则之治和法治中国逐步形成，但通过“摸着石头过河”与顶层设计相结合及人大法律授权和试点方案公开的方式，政策试验以更加制度化的形式仍内在于国家制度和国家治理体系，在实现中国现代国家任务上发挥着重要作用。

十九届四中全会决定虽只出现“试验”二字一次，即第6节“坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”的第5条“建设更高水平开放型经济新体制”中谈到“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设”，但其重要性不言而喻。中国的发展离不开世界，这是近代以来中国艰辛探索所得出的重要经验；中国要发展，必须不断推进社会主义市场经济，建设更高水平开放型经济新体制。而更高水平的开放则预示着中国这样一个超大规模国家将深刻地参与到全球发展进程中，按照中华文明的和谐和平秉性，中国必将与世界携手建设合作共赢的开放体系，积极参与全球治理体系改革和建设，这对于中国来说是前所未有的事情，必须“积极探索，大胆试验，开拓创新，创造性地开展工作”[23]。自由贸易试验区2013年从上海起步，到2017年逐步从东南沿海扩展到西部内陆，11个自由贸易试验区面积都限定在120平方公里内。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，高度肯定经济特区的改革“试验田”意义，宣布中央赋予海南经济特区改革开放新的重大责任和使命：“建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，发挥自身优势，大胆探索创新，着力打造全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，争创新时代中国特色社会主义生动范例，让海南成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片”。从最大的经济特区到最大的自由贸易试验区，再到2020年要率先建设中国特色自由贸易港，“海南试验”彰显着中国式政策试验的丰富内涵。

海南岛自西汉武帝时期纳入中国版图，两千年来始终定位于海防前线，直到晚清建省之议起，海南发展问题才上升为一个国家议题。孙中山曾在《琼州改设行省理由书》中指出海南是“南洋之门户”，海南海防地位固然重要，但只有经济社会发展起来，才能真正巩固海防并增强对南洋的经济和文化辐射力，实现中国在列国竞逐富强时代的长治久安。可直到1988年，海南才真正实现建省，但一起手就定位于经济特区，承担为中国发展探路的责任。海南是一个物产丰富的岛屿社会，封闭起来自有独享之乐与烦，开放发展则具有无限可能。这恰恰是中国在世界地位的一个缩影。封建社会两千年，中国基本上是被动地与外部世界打交道，中国因为大且特具文明，可以成功地消化外来因素；但西方历经数百年不断探路，率先开启了现代化并成功铺展到世界，近代中国陡然成为了一个现代世界的孤岛，继续封闭只会落后挨打，开放发展则要承担前所未有的风险与挑战。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”；“如果一个国家出现动乱，那并非因为他们贫穷，而是因为他们想致富”。此为著名的“亨廷顿悖论”。西方数百年探路是在国家和政府形式不断变动中实现，中国则要在国家和政府形式稳定以保障自身安全的情况下实现自身的现代化，避免“一收就死，一放就乱”，适时选取局部区域成功开展改革试点或政策试验就成为中国政府的必备能力。海南正是在这种时势下一再成为中国改革的试验田。

海南地理位置重要，但长期发展不足导致缺乏现代经济发展所需的资本积累和文化积淀，且在国家的整个经济区位中地位侧偏，发展工业经济的原料和市场“两头在外”，以致海南顶着最大经济特区的名却一直经济排名列后。但这并不表明从深圳推广的特区经验无效。中国式政策试验不是要弥补政策设计上的有限理性，它本身就是实践理性的一部分。深圳办特区依托于香港和广阔的腹地，通过放权与探路成长为一个经济标杆并辐射周边乃至全国，这是深圳试验的主要意义所在。简单地把试点与推广看作一个前后顺联的链条，会遮蔽掉中国式政策试验的更多内涵。给地方更多发展自主权，同时也使中央学习如何发展和治理复杂中国，这是中国式政策试验更为重要的意义所在。海南办特区，不可能复制深圳，更多是要在政策宽松的条件下补短板、瞄前路，能够以更快的时间找准既符合自身比较优势又体现中国发展趋势的定位。海南发展历经多项试验探索，最终锚定在全岛推广并继续建设自由贸易试验区，探索建立中国特色自由贸易港，不仅是要使海南真正发展起来，也是为中国建设更高水平开放型经济新体制和形成全面开放新格局探路。

国务院通过发布规范性文件的方式，将上海、广东、天津和福建的自贸区试点经验，分在全国范围内复制推广的改革事项和在海关特殊监管区域复制推广的改革事项两类开展推广工作；再经过辽宁、陕西等七省市扩大自贸区试点，进一步的试点经验复制推广工作相继规范化展开，2018年中央出台《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》，海南正式启动自由贸易试验区建设，发展目标直指建立中国特色自由贸易港。纵观海南试点方案并与其他省市试点方案相比较，我们可以发现，国家对于海南试验的加快构建开放型经济新体制、加快服务业创新发展、加快政府职能转变、加强重大风险防控体系和机制建设、坚持和加强党对自贸试验区建设的全面领导等要求，全面体现了十九大确立的中国全面深化改革开放的方向，与其他省市试点往往指向于特定区域发展不可同日而语。中华文明对于世界的独特贡献必定是超越于西方工业文明的全球生态文明，中国必须将自身打造为面向全世界开放、成为世界发展引擎与新中心，才能走出近代以来独具的政治经济文化发展困局，真正走向中华民族的伟大复兴。海南生态保持良好，拥有两百万平方公里南海广阔蓝色国土，在全国的大力支持下，足以率先取得生态文明建设经验，并成为中国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。而且，南海问题错综复杂，海南试验必然有着“跳出近代以来西方确立的国际旧规则和旧秩序的窠臼”、“建构疆土巩固和南海诸国交往新规则的雄厚政治、经济和文化基础，为中国的和平崛起和主导新的国际规则敞开道路”[24]的重要意义。

结语

 “一种政治体制首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促使社会和经济改革，才能成功地处理现代化面临的问题”。[25]而另一方面，“革命是罕见的，改革则可能更加罕见。而这二者又都不是必不可少的”。[26]中国不但成功完成了革命，也正成功推动着改革，通过探索建立并保持国家制度的实践性，中国较好地处理了改革中政策创制与实施的各类轻重缓急问题，在推进国家与社会大规模变迁的同时，既保持了国家稳定又促进了经济社会发展。作为保持国家制度实践性的重要方法，中国式政策试验集政策探索与政策实施于一体，它既是方法，更是道路。

建设社会主义现代化中国，实现中华民族伟大复兴，是前无古人、当世无匹的事业，没有成型经验可依，没有确定道路可循，一方面要尊重社会自发的趋势和群众首创的精神，另一方面要体现不断向更好更高阶段推进的自觉行动，前者主要靠市场的力量，后者则要发挥好政府的作用。中国式政策试验当然不是盲目的试错，甚至不仅仅是为了把控各种不确定性风险，降低政策创新和制度创新成本，或者化解政策和制度推行阻力，它更确切地说是在力求把握市场和政府两方面运行规律的情况下，由中央与地方共同推进的一种有计划的、可控制的活动，其目的不单是帮助执政党和政府人员获取并学习运用有关达成执政目标的可行方式的系统知识，还是要充分给予社会力量和市场主体参与推动国家制度改良、社会健康发育、市场环境优化的自主空间，从而更好地实现市场力量和政府作用的稳定均衡，实现社会主义现代化事业的持续健康推进。

当今世界面临百年未有之巨变，国际秩序正发生着深刻变革，发达国家和发展中国家都面临应对经济社会巨大变迁的严峻挑战。中国式政策试验提供了在经济社会变迁的不确定环境下最大限度反复试验，同时不会导致社会分裂，并让决策过程公正而合理的一种解决问题机制。对于全球治理，中国也必然能够贡献出中国智慧。

注释：
[1] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版，第185页。
 
[2] 《民国日报》，1925年8月10日，转引自邱钱牧，季文一，《汪亢虎与中国社会党》，《江海学刊》1989年第5期。
 
[3] 《论语·为政》
 
[4] 语出《汉书·元帝纪》：“（元帝）尝侍燕，从容曰：‘陛下持刑太深，宜用儒生。’宣帝作色曰：‘汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎？’”
 
[5] 参看汪晖《中国：跨体系社会》，“清代政治与国家认同”国际学术研讨会，2010年8月。
 
[6] 康有为《上清帝第六书》（1898年1月），《康有为全集》，人民大学出版社。
 
[7] 《毛泽东选集》第四卷，《关于情况的通报》。
 
[8] 2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华社北京2019年11月5日电，新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm
 
[9] 参看张光直《连续与破裂——一个文明起源新说的草稿》，《中国青铜时代》，北京：生活·读书·新知三联书店，1999年。
 
[10] 《汉书·贾谊传》
 
[11] 康有为公车上书，即上清帝第二书，《康有为全集》
 
[12] 厉以宁先生在《资本主义的起源：比较经济史研究》（北京：商务印书馆， 2004年7月）一书中提出，中国封建社会前期是一种刚性体制，宋以后转变为弹性体制。厉先生主要从人身依附关系、社会等级制和社会流动性三方面是判断制度的刚柔，但从西汉基本定型的中国传统国家制度整体来看，刚性仍是其显著的特征，变法和改革举步维艰就是一显证。宁骚先生则在《政策试验的制度因素——中西比较的视角》一文中提出，政策试验在西方国家公共决策中成效不彰，“根本原因就在于西方政治制度具有的制度刚性”，《新视野》，2014年3月。
 
[13] 丘吉尔曾断言，民主是最不坏的政治制度。这既是西方政治自信的流露，也体现出西方政治的无奈。20世纪90年代宣称资本主义制度是“历史的终结”的弗朗西斯·福山，现在不但不再如此认为，反而认真地反思了民主政治制度，指出其存在的种种问题。
 
[14] 【德】韩博天，《通过试验制定政策:中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》，2010年5月。
 
[15] 参看【德】韩博天，《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年5月。
 
[16] 同上。
 
[17] 王绍光，《学习机制、适应能力与中国模式》，《开放时代》2009年7月。
 
[18] 宁骚，《政策试验的制度因素——中西比较的视角》，《新视野》，2014年3月。
 
[19] 周望概括了强推动-强学习:辐射式全面推广、强推动-弱学习:应付式局部推广、弱推动-强学习:扩展式局部推广等三种过程模式。
 
[20] （德）韩博天，《中国经济腾飞中的分级制政策试验》，《开放时代》2008年5月。
 
[21] 参看刘培伟，《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》，《开放时代》2010年4月。
 
[22] 参看渠敬东、周飞舟、应星，《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》，2009年第6期。
 
[23] 《中国共产党章程》总纲（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过）。
 
[24] 陈彦军，《国际新规则与海南绿色崛起》，《天涯学刊》（生态文明专辑），上海：复旦大学出版社，2014年6月。
 
[25] 【美】塞缪尔·P·亨廷顿著，王冠华、刘为译：《变化社会中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年7月， 117页。
 
[26] 【美】塞缪尔·P·亨廷顿著，王冠华、刘为译：《变化社会中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年7月， 287页。