古代的政府机构是不是很简易？

作者：吴钩

来源：作者赐稿

          节选自 吴钩《宋潮：变革中的大宋文明》

在我们的印象中，中国古代的地方政府机构非常简易，几乎没有什么职能部门，一个州县通常配置一名行政长官以及三二名佐贰官而已，以致有一些海外汉学家对此很惊奇，感叹说：“中华帝国有一个不可思议的地方，就是它能用一个很小的官员编制，来统治如此众多的人口。”

事实是不是如此呢？

耳闻不如目见，我们还是回到历史现场，参观一回宋朝的地方衙门吧。

动身之前，我们先简单了解一下宋朝的地方政府层级。宋朝地方政府建制为虚三级制：路—州府—县。严格来说，路只是大监察区，并非一级政府，不设首长，只置转运司辖一路民政与常赋，提点刑狱司辖一路司法，提举常平司辖一路财税（常赋之外），安抚司辖一路军政。四司互不统属，平行运转。

县是宋朝的基层政府，以知县为行政长官，县丞为副长官，又置主簿分掌一县民政与财税，县尉分掌一县之社会治安，此外又有若干管理场务的“监当官。总的来说，由于县范围较小，事务较简，县一级政府部门的设置也相对简单。

宋朝的州郡一级政府，含府、州、军、监，既要统辖县政，又要临事亲民，公务繁剧，因此配置的政府部门最为发达。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。宋太宗曾跟宰相说：“刺史之任，最为亲民，苟非其人，则民受其祸。”刺史即州郡的行政长官，一般叫做知州（知府、知军、知监）。我们现在要参观的便是州郡一级的政府机构。

让我们先到临安府（今浙江杭州）的府治转转。临安府为南宋都城，又有附郭县，一城之内驻有中央、路、府、县四个层级的政府机构，为避免走马观花，我们只好将中央、路与县级机构放在一边，只参观州郡衙门及其附属机构。

杭州州治旧址原本在吴王宫，南宋时朝廷驻跸于此，升杭州为临安府，州治（府治）遂迁至清波门之北，以净因寺故基改建而成。

宋代的州郡衙门，尽管规模大小不一、内部结构有异，但配置的政府部门却是差不多的。穿过府治的大门、仪门，首先映入我们眼帘的是一座五开间、九脊顶的雄伟建筑，那是临安府治的正堂、知府的办公大厅，叫做“设厅”。知府作为一府之长，“掌总领郡务，宣布诏条，……其户口、赋役、钱谷、狱讼听断之事，率举以法，凡兵民之政皆总焉”。所以其办公的设厅也位于府衙的中轴线上。

设厅西边，也有一座规格略小一点的厅堂，这是临安知府与副职、幕僚联合办公的地方，叫做“佥厅”（或“都厅”）。

临安府的副职乃是通判。作为州郡的副行政长官，通判与知府（知州）共同管理郡政，“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣（知州）通签书施行”。知州签发的政令，须有通判副署同意，方能生效。宋时通判又有“监州”之名，有权监察知州，“知州有不法者，得举奏之”，所以严格来说，宋朝的州通判，既非知州的副贰，又非知州的属官，他们敢与知州争权，“每云‘我是监郡，朝廷使我监汝’，（知州）举动为其所制”。打个不是很准确的比方，宋时通判有点像州检察长兼副州长，地位远高于明清时期的通判。临安府是大郡，配有通判三员，其办事机构分为通判北厅、通判南厅与通判东厅，都位于府治南面。

知府与通判并不是光棍司令，朝廷还给他们配置了若干幕僚与属官佐理郡政。宋朝州郡的僚属实际上来自两个系统：一是晚唐—五代时藩镇自辟的幕僚，包括判官、推官、节度掌书记与观察支使，叫做“幕职官”；一是唐朝州政府配备的掾属，包括录事参军、司理参军、司法参军与司户参军，叫做“诸曹官”。这两个系统都被宋王朝继承下来，合并为州郡政府的属官，不过两者的职能又略有区别，一般来说，幕职官更像是州郡长官的助理，而诸曹官则像是州郡政府的属官。

我们先来说幕职官。判官为幕职官之长，“掌裨赞郡政，总理诸案文移，斟酌可否，以白于其长（长官）而罢行之”，类似于州政府秘书长。判官如果由京朝官担任，又称“签书某州判官厅公事”，简称“签判”。

推官的职掌跟判官差不多：“判官、推官掌受发符移，分案治事”，不过排序在判官之后，相当于州政府副秘书长。

节度掌书记与观察支使一般不并置，因为他们的职权相同，均为掌管州郡的笺奏公文，有点像州政府的文字秘书。

一个州郡配备多少名幕职官，跟该州的政治地位（州格）有关。临安府是政治地位很高的节度州，设有签判、观察判官各一员，节度推官、观察推官各一员，他们的官廨分别为签判厅（位于府治北面）、观察判官厅、节度推官厅（均位于府治大门东侧）、观察推官厅（位于签判厅之西）。临安府的判官与推官还辖有一个法院，叫做“当直司”（位于设厅之东）。

知府、通判、幕职官尽管各有自己的办公厅，但他们每日需要赴佥厅联合办公，共同处理公务。

再来说诸曹官。诸曹官之首为录事参军，“掌州院庶务，纠诸曹稽违”，并管理州郡政府的大印，“州印昼则付录事掌用，暮则纳于长吏”，州郡公文用章，都须经录事参军之手。其职类似于州政府办公室主任，但宋朝的录事参军还兼理讼狱，并辖有一个法院，叫做“州院”。

司理参军是州郡的专职法官，“掌狱讼勘鞫之事，不兼他职”，“专于推鞫研覆情实”，即负责刑事案的“事实审”部分。司法参军也是专职法官，负责刑事案的“法律审”部分，与负责“事实审”部分的司理参军相互制衡，形成宋朝特有的“鞫谳分司”制度。司户参军则“掌户籍赋税、仓库受纳”，兼理民商事诉讼。

诸曹官也各有自己的办事机构。录事参军的官廨叫录参厅（有时也称州院、府院，兼作州府的法院），司理参军的官廨叫司理院，司法参军的官廨叫司法厅，司户参军的官廨叫司户厅。一个州郡配备多少名曹官，取决于该州的人口多寡、事务繁简（州等）。临安府是大郡，司理院置有两所，分为左司理院和右司理院。这些官廨都分布在临安府治中轴线的东西两侧。

临安府的属官还包括府学教授。宋朝的府（州）学教授主辖一郡教育，通常由饱学之士担任，按熙宁以来形成的惯例，学官须通过“资格考试”才可获得任职，这叫做“试学官”。临安府的府学教授有两员，他们的办公室是教授厅，“于（府）学之南为东厅，西为西厅”。

参观至此，我们可以知道，临安府衙的政府机构有设厅（州长办公厅），通判北厅、通判南厅、通判东厅（均为副州长办公厅），签判厅（州政府秘书长办公室），教授东厅、教授西厅（相当于教育厅兼校长办公室），观察判官厅、节度推官厅、观察推官厅（均相当于州政府副秘书长办公室），府院（州政府办公室兼州法院），当直司、左司理院、右司理院、司法厅（均为州法院），司户厅（州民事法庭）。

但我们看到的仅仅是临安府的行政与司法机关，临安府还设置了大量的经济部门，散落在府衙内外，如常平仓、镇城仓、交木场、抽解竹木场、回易库、常平库、公使钱库、公使酒库、公使醋库、红亭醋库、棚前醋库、北比较醋库、都醋库、楼店务、都税务、都作院，等等。

此外，临安府又设立了四个具有公共救济功能的机构，分别是慈幼局，在府治东边的中和坊内；施药局，在慈幼局之北；养济院，共有六处，一处在西湖边的宝胜院，一处在杭城艮山门外，四处在善化坊；漏泽园，共有一十二处，在附郭的钱塘县、仁和县辖区内。

如此齐全的政府部门配置，已经很难用“很小的官员编制”来描述了。

责任编辑：近复