分省变治——经略新疆献议

作者：林桂榛

来源：作者惠赐《儒家邮报》

时间：孔子2564年暨耶稣2013年9月1日

新疆近几年严重暴力事件不少，官方一般说是境内外“三股”势力（暴力恐怖、民族分裂、宗教极端）起作用所致，其实三势力中暴力恐怖只是手段，问题还在民族分裂、宗教极端。新疆地区民族分裂、宗教极端思想与行为的出现，除了受境外因素影响外，也可能与境内高度单一的宗教性族群聚居生活及乡村落后的经济文化生活有关，甚至可能与当地某些不正义的官吏行为、官定制度有关。

新疆总面积约170万k㎡，总人口约2210万，北西南三面与八国接壤，边界复杂，民族繁多，世居者有维、汉、回、蒙、柯、哈等13族。而且新疆总人口的60%属中国所谓“少数民族”，尤以南部和、喀、克、阿四地区的非汉人人口比例高。譬如和田地区维人占96.4%，喀什地区维人占89.7%，克孜勒苏柯尔克孜自治州维人占64.4%（柯人占26.9%），阿克苏地区维人占78.4%（榛按：本文民生数据取自新疆各级政府网站最近信息，或直取，或另加计算，并有去余取整）。

一、新疆南北的差距

和、喀、克、阿地区的居民主要散居在天山、昆仑山与塔克拉玛干沙漠之间和田河、叶尔羌河、喀什噶尔河、阿克苏河、渭干河五河的冲积绿洲、灌溉绿洲上。和、喀离北疆尤新疆首府乌鲁木齐市极远：喀乌国道里程约1500km，铁路里程约1600km；和乌最短公路近1600km（须穿行大沙漠中间），西北方向走315、314国道经喀什、阿克苏约近2000km，走南疆铁路则逾2000km。喀乌、和乌间的公路、铁路里程都超过1500 km，比1463km京沪普铁、1318km京沪高铁还长。高山、大漠间阻，路途又如此遥远，且南疆铁路喀和段、南疆不连贯的高速公路及国道315、314升级改造也是最近两年左右才完成的，故南疆社会的长期封闭性可想而知。“不到喀什就不算到新疆”之语，反映了喀什的文化原色，也反映了南疆人文地理的封闭性。

南疆以维人为人口绝对优势及以回教为思想语文绝对优势的社会生活不仅依赖于地形地域封闭形态而呈现封闭固定，而且其经济收入或生活水平与整个新疆平均值尤其是乌鲁木齐平均值差距很大；另外不在城镇生活的人口比例高、数量大，南疆内部的城乡经济指数差距亦大。以2012年官方统计数据为例，喀什地区人均GDP是12819元，城镇居民人均可支配收入14997元，农牧民人均纯收入是5142元；和田地区人均GDP是6927元，城镇居民人均可支配收入17160元，农牧民人均纯收入是3896元。但2012年新疆人均GDP是33800元，城镇居民人均可支配收入18151元，农民人均纯收入6442元；同年乌鲁木齐人均GDP是61493（是新疆均值的182%），城镇居民人均可支配收入18385元（是新疆均值的101.1%），农民人均纯收入10356元（是新疆均值的160.7%）。

稍加计算，就知与新疆同年均值相比，喀什人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入各是新疆同年同项的38%、82.6%、80%，而和田该三项指数又各是新疆同年同项的20.5%、94.5%、60.5%。另外，与乌鲁木齐市同年均值相比，喀什该三项指数各是乌鲁木齐同年同项的20.8%、81.6%、50%，和田该三项指数又各是乌鲁木齐同年同项的11.3%、93.3%、37.6%。可见，维人占92%的南疆喀什、和田两地区（577万维人比627万总人口），其农牧民人均纯收入只相当于新疆农牧民同项均值的80%~60%，只相当于乌鲁木齐市农牧民同项均值的50~37%。也就是说，92%人口是维人的喀什、和田地区，从事农牧或生活于非城镇、非城市的居民绝大多数又是维人，而他们的人均收入不超过整个新疆农牧民人均收入的八成（低则是六成），更不超过乌鲁木齐市农牧民人均收入的五成（低则是三成余近四成）。

以最近的美元汇率来换算，2012年喀什地区人均GDP相当于美元2091$，农牧民人均纯收入则相当于美元839$（城镇居民人均可支配收入相当于2446$）；而2012年和田地区人均GDP相当于美元1027$，农牧民人均纯收入相当于美元635$（城镇居民人均可支配收入相当于2800$）。路程更遥远、环境更恶劣、土地更贫瘠、人口更稀少的和田地区（和田每年浮尘天气220天以上，沙尘暴天气约60天），其城乡居民收入差距比喀什地区更为严重。

另外，2012年喀什、和田的农牧业人口是77.3%、82.8%，但出生率一逾20‰，一近20‰，自然增长率一接近16‰，一逾12‰。同年新疆全区人口出生率、自然增长率是16‰、11‰，喀什、和田两指数高出新疆平均值不少，富有南疆代表性。而同年全国该两率分别是12.10‰、4.95‰，新疆指数高出全国很多，南疆则更多，尤自然增长率高得多。这反映了南疆社会的人口与经济态势问题，反映了南北疆差异及与全国的差异，人口问题值得深思。

二、南北设省的建议

为了新疆尤南疆的长治久安，为了保障新疆尤南疆的战略安全，也为了中国在中亚甚至西亚、南亚的战略利益，结合前述民族构成、经济差异、文化差异等，笔者建议中国政府对新疆尤南疆采取析区立省、改进交通、发展工商、完善民生、提升文教等五大措施，以解决新疆南北发展差异问题尤其是南疆的稳定与繁荣问题。且南疆析区立省是南疆改进交通、发展工商、完善民生、提升文教的根本政治动力。

新疆析区立省是将今新疆喀什、和田、克孜勒苏三地区，另加阿克苏河流域一带六县市（即去渭干河流域库车、沙雅、拜城、新和四县所剩之阿克苏地区），又加巴音郭楞地区（州治在孔雀河上游库儿勒）位于塔里木盆地东南的若羌、且末两县，共同合并独置一省曰昆仑省，剩余的新疆其他地区另置一省曰天山省，两省分治今新疆南北，省府各驻今喀什市（或疏勒或莎车）、乌鲁木齐市。南疆良田及旧城珍贵，新昆仑省省城建设要避开老城拆迁、良田占用，选择可供水的丘陵或荒地建造新城。

学者王达三多年前也曾提出新疆分省建议，但于具体分划语焉不详。我建议的分省方案中，南疆昆仑省所辖人口、面积最近分别是：喀什地区13县市16万k㎡，430万人；和田地区8县市25万k㎡，212万人；克州地区4县市7万k㎡，54万人；阿克苏地区所析阿克苏河流域6县市6万k㎡，156万人；巴州地区所析若羌、且末2县34万k㎡，16万人。总计88 k㎡，868万人，是现新疆自治区总面积、总人口的53%、39.3%（归约为50%、40%）。昆仑省以天山、帕米尔、昆仑山、阿尔金山为屏障，外与中亚、西亚、南亚的吉、塔、阿、巴、印五国相交并临近中亚哈、乌、土三国，是中国瞭望中亚、西亚、南亚的西极与灯塔。

另外，若阿克苏地区的阿克苏河、渭干河两流域全划入北疆天山省管辖（两流域由天山支脉却勒塔格山分割），则可在现今喀什、和田、克州三地区及巴州若羌、且末两县的地域基础上，另将西藏阿里地区并入昆仑省，这样昆仑省就更与南亚相交，尤其是集中地与印度北部山区的喜马偕尔邦、北阿坎德邦及印控克什米尔直接临接，此有利于分解和承担西藏地区对印度的战略防守，有利于回击“麦克马洪线”对帕米尔、西藏的领土割占要求，有利完善中方于中印边界争议之西段部分的国防。如此，昆仑省一省面向中亚四国、南亚二国、西亚一国，将破碎复杂的国际边界单独承载，而天山省则只面向哈、蒙、俄三国尤前二国。

西藏西端的阿里地区和克什米尔的达拉克地区是南亚印度河、恒河的发源地，是中国西藏的传统管辖地与藏民居住地。今西藏阿里地区有普兰、札达、噶尔、日土、革吉、改则、措勤县7县，约35万k㎡，人口约10万。若阿里地区归入昆仑省，则可将东南向凸入西藏中南之日喀则地区、西藏中北之那曲地区间的措勤县（约2.3万k㎡，1.5万人）析出划归日喀则地区。阿里地区去措勤县后的六县划归昆仑省管辖，则昆仑省可增33万k㎡、9万人，如此昆仑省更深入青藏高原，更具战略地位。

昆仑省内部建制方面，西藏阿里地区立阿里州，塔里木盆地阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河的冲积绿洲、灌溉绿洲上分置阿克苏州、喀什噶尔州、叶尔羌州、和田州四州，每州辖境内相临数县（阿克苏地区阿、渭河流域一分为二及喀什、和田间的叶尔羌河流域单独设州非常必要，渭干河流域设龟兹州以属天山省）。而离大绿洲甚远的今若羌、且末二县及在帕米尔高原的塔什库尔县等可置为省直辖（塔县今与塔、阿、巴三国接壤）。如此，新昆仑省治今新疆南疆33县市，若加西藏阿里6县则总治今39县市（必要时可另增删几县市），总人口近900万，总面积逾120万k㎡，为中国西陲第一省。

设昆仑省及省府驻今南疆人口、经济、文化之中心喀什地区，将大大地提升今新疆南疆地区的行政架构与行政力量，提高南疆的政治、经济、文化地位，提升南疆的政治、经济、文化吸纳力及对中、西、南亚的辐射力、影响力，带动南疆地区交通、工商、民生、文教的发展，促进南疆的社会繁荣与民族融合，促进天山南北的均衡发展，巩固天山南北于中国西部经济发展及西部战略安全的稳定功能与关键地位。（清代“伊犁将军”驻于今伊犁河一带正是为了便于统辖整个天山东西与南北，当时额尔齐斯河、伊犁河、楚河、塔拉斯河诸流域及帕米尔皆属清辖，后此诸流域及帕米尔多遭俄割占。）[①]

三、南疆设省的发展

新疆远离中原及东部沿海，与东部交流互动靠河西走廊。而新疆南疆地区又十分远离省级政治、经济、文教中心，经济与民生显著落后于北疆（遑论于东部沿海），加之民族构成、语言构成、宗教构成都有高度的单一性及与“非少数民族”的巨大差异性，国际地缘及政治历史又破碎复杂，故南疆的稳定与发展问题在整个新疆地区尤其突出。窃以为在南疆设置昆仑省，是解决南疆一系列问题的提纲挈领、纲举目张之策。

发展昆仑省须交通先行，首先要完善以阿克苏、喀什、和田、若羌为根本节点的南疆交通网，重点建设喀什、和田两个航空港，完成环塔里木盆地的铁路干线（南疆铁路已通至和田）及南疆高质量公路干线建设（阿克苏、喀什段及叶城、和田段高速暂缺），建设和田→于田→且末→若羌→罗布泊→哈密铁路（罗哈段已通铁路货运）及若羌至巴州库尔勒、若羌至青海格尔甚至若羌至甘肃敦煌的铁路连线[②]，并且完善通往西藏阿里的道路，遥接青藏铁路西延线拉萨至日喀则段。

其次要完善昆仑省通向国外的交通网，除喀什、和田两航空港可承载国际航班外，地面通道方面北线通往锡尔河上游吉、乌、塔三国费尔干纳盆地（安集延），中线通往阿姆河上游阿、塔、乌三国阿塔盆地（昆都士），南线通往印度河上游的巴基斯坦北部。北线最近，南线最远，但唯南线只在中巴间不涉第三国而最便于建设和使用。所以昆仑省出国铁路首选南线，其次才是北线。南线翻越昆仑山即可连接南亚次大陆及印度洋，经济价值、战略价值等高（中亚交通可经阿富汗昆都士、喀布尔至巴国北部接上中巴铁路）。

南疆有了省级政治中心及省级行政架构构，有了对北疆、西藏、青海及南亚、中亚、西亚的交通便利，就有了物流、人流涉猎面及密集度，此即可提升南疆之经济繁荣，促进工矿业及商贸、旅游业发展，推动绿洲上城镇化生活并吸纳本地乡村人口，乡村农牧业也因城镇消费、外销消费而增量增值。以城镇为中心的现代经济生活之融汇是种族、民族融合的基础，共同的经济生活大炉是种族、民族亲和的根本热动力。有了融入全国大经济的开放化、流动化、商贸化、城镇化经济生活，就有了通行双语及民族和睦的社会基础。封闭的地理交通、经济生活及单一族群、单一语言、单一宗教、单一文化及对这种单一的高度保守之追求，只会埋伏分裂主义的种子。

《文子》曰“民贫苦而忿争生”，《汉书·食货志》曰“民贫则奸邪生”，《管子》曰“夫民富则不可以禄使也，贫则不可以罚威也”。治理新疆尤南疆的重心在于富民安民，在于改善民生，此为新疆尤南疆社会长期稳定之基石。改善民生方面，不优先供给本地所掘资源及本地工程不优先使用本地劳务等，将影响资源及资金惠利当地寻常百姓家。具体言之，如南疆的天然气开发要通过公益性的管道铺设向当地城镇及大型村居地低廉价格供应民用天然气，此能便利当地居民生活及保护生态环境。城乡道路、水、电、气设施建设及服务供给要政府买单补贴，医院、学校两大公共服务也要提高服务广度、服务质量并注入高额政府补贴以形成逐级减免费用制度，各级各地双语学校及公共服务双语化尤要政府资助与支持，困难群众也要政府、民间共同援助住房建设，公共工程则要照顾性地多用当地劳务。《论语》里孔子说：“因民之所利而利之，斯不亦惠而不费乎？择可劳而劳之，又谁怨？”此不亦然乎！

《荀子》说：“不富无以养民情，不教无以理民性。”文教问题也非常重要。多种族、民族的和谐相处必先是多语言通行及多民族文化融合，也必是文化教育良好的包容化、公民化、城镇化社会。故改善民生之外就是要改善文化与教育，引导穆斯林居民与非穆斯林居民在言行上各自“克己复礼为仁”，在心态上各自相互宽容和尊重，在社会生活上可扩大混居、流动、交流。双语制要切实实行，公共服务及公共服务设施要语言及文字双语化，尤其要建立从幼儿园到大学的非宗教性双语教育体制，以双语普及“少数民族”群体的学前教育及中小学教育，并大力推进高等教育。

语言是工具，也是文明，双语文化建设要象交通建设一样来抓：交通是物贸繁荣之干道，语言是文教繁荣之干道。高教方面，阿克苏、喀什、叶城、和田四地要建多种高职学校接续初中教育以培养、培训技术实务型人才，四地也要各建至少一所文理综合大学。目前该四地本科高校只有塔里木大学（驻阿克苏阿拉尔市）及喀什师范学院，宜喀师升级为喀什大学并增建叶尔羌学院、和田学院，此四高校不求规模之大，而求精约及文史、科技教育以服务当地社会，东部大学可对口扶植之。

四、民族政策的调整

新疆尤南疆的治理改革也涉及或受制约于中国政府当前整体性的“民族政策”及“民族自治”制度，该政策及制度最初仿于前苏联：俄共（布）早期鼓动沙俄所吞并的各部族人口独立建国以瓦解沙皇统治，但俄共（布）掌国后又主导“民族”身份区分及“民族”疆域划分，设置以族名为名的民族行政区并加盟苏联，形成苏联的大族国之联邦政体。这是一种中央政府主导的“民族区分”及“民族疆域区分”政策，早期有划地扬族讨好边族、羁縻地首、安抚远疆之效，但贴身份标签及搞民族区别的结果是与公民社会、公民国家之大势日行日远，可谓为苏联之瓦解分立埋下了些须“伏笔”。

中国所辖疆域源于漫长历史，非同于近代疯狂侵略、全新拓土之沙俄。中国的民族自治及民族疆划非联邦制，但中共掌国后推行“民族区分”、“民族疆域区分”、“民族官吏自治”政策仿效了前苏联。学者马戎曾提出中国民族政策改进的方向是将民族分界、民族身份去政治化而留文化化，这是中肯之言。中国政府的确应该将本国民族身份、民族疆域模糊化、宽松化处理，削减民族身份政治化，取消边疆疆域冠族名族号化，不推崇各族各部自立政治徽号。譬如：将民族带号自治纳入地方自治总制里，且省地县三级行政区号的“□□”地名后冠“××族”、“自治”诸字样者及“××民族乡”乡名一律还原为纯地名“□□省/州/县/乡”，称“××族”则去“族”字变称“××人”；实行住地本国公民不分种族、民族的统一之户籍、生育、宗教、教育政策（弱势群体可通过其他经济待遇或补贴给予优待）；人口统计、档案填写勿再列“民族”一项而增列语言、文字、宗教三项（操用何语言、识写何文字、信仰何宗教），逐步取消民族身份决定的身份化之特殊国民待遇。据我所知，不少地区的“非少数民族”公民正是为了获得特殊国民待遇而人为地变造成了“少数民族”身份或地籍以获取教育、生育等殊待——升学加分及城民许二胎、乡民许三胎甚至不限，汉人生育统一政策是城民只许一胎、乡民宽至二胎。

《荀子》曰“天之生民非为君也，天之立君以为民也”，《汉纪》曰“公道立则奸邪塞，奸邪塞则私权废”，《汉书》则有“官乱民贫，盗贼并起，亡命者众”之说。我相信“治官－治民”或“官治－民治”是紧密关联的，是不可分剥的。我相信公正、良秩的“少数民族”聚居地的行政自治制度及公正、良秩的各级政府吏任制度能有效地推动天山南北以及其他边疆地区的社会发展与社会稳定，而这种自治制度与吏任制度的改进与完善毫无疑问是置身于中国整个政治制度尤吏任制度的改革进程、改革方向中的。

荀卿云“与时迁徙、与世偃仰”，韩非云“世异则事异、事异则备变”。龚自珍1820年提议新疆置省，1884年正式建新疆省，迄今已一百余年。今变1955年所立新疆维吾尔自治区为天山、昆仑二省，实乃“因革损益”、“变法以治”之策。至于以上献议是否可行和有益，关心新疆之治的学人及政人可深入研判之。要之，一个“政通人和”的新疆，是天山南北居民之福，亦是中国全体人民之福，笔者希冀之！

（2013年7-8月作）

【注释】

[①] 天山：阿尔泰山以南至兴都库什山以北间的诸山脉均属广义之天山山脉，总体为东西走向，山脉主体在中、哈、吉、塔、乌五国境内。今中国境内主要有博格达山、婆罗科努山、哈尔克山、库鲁克塔格山，今哈、吉、塔、乌境内主要有阿拉套山、孔格伊山、帖尔斯克伊山、吉尔吉斯山、卡腊山、查特卡耳山、费尔干纳山、阿赖山等。境外天山山脉间的草场、耕地由北至南主要分布在阿拉湖水系、巴尔喀什湖水系（伊犁河、卡拉塔尔河、列普西河等）、楚河流域、塔拉斯河流域、锡尔河上游流域、泽拉夫河流域、阿姆河上游流域一带，尤以巴尔喀什湖以东以南至诸天山山地（阿拉套山、孔格伊山、吉尔吉斯山、卡腊山）的巴尔喀什湖水系、楚河、塔拉斯河中下游最为广袤与肥沃，今已多在哈萨克斯坦共和国境内。清朝“伊犁将军”驻伊犁河上游惠远城并以惠远城为中心建惠宁、绥定、广仁、宁远、瞻德、拱宸、熙春、塔尔奇八城，正是为了节制今新疆以西、巴尔喀什湖以东以南之疆域。

[②] 若格线铁路翻越阿尔金山入青海柴达木盆地，可走盆南甘森、乌图美仁到格尔木（即沿公路G315、S303线），也可茫崖、鱼卡间横穿盆地到鱼卡、大柴旦、小柴旦、锡铁山并入西宁到拉萨的青藏线，走后线实是若锡线。若敦线铁路可沿阿尔金山北麓、库姆塔格沙漠南沿（但环境恶劣，虽距离更近亦似不可取），或走柴达木盆地由当金山口、鱼卡、锡铁山汇入若锡线或若格线。横穿柴达木盆地的若锡线比走盆南的若格线佳，沿若锡线由新疆入青海到德令哈、西宁、兰州等城并汇入陇海线近捷许多，且便于衔接甘肃敦煌至青海柴达木盆地的铁路或公路。另，若羌、敦煌到柴达木盆地无论到格尔木还是到锡铁山，其铁路线皆可称为若青线、敦青线或若柴线、敦柴线。柴达木是蒙语“盐泽”之意，盆北柴达木山也因盆名而名，地名大柴旦、小柴旦即在柴达木山南麓，因为大柴旦湖、小柴旦湖得名，大、小柴旦湖即大、小盐湖之意。

作者惠赐儒家中国网站发表

责任编辑：葛灿灿