中国正在经历宪制变革

作者：秋风

来源：FT中文网

时间：2014年03月11日

中国的政体正在经历一次重大而深远的变革：中共中央三个领导小组的成立，意味着一种准总统制的诞生。

本文讨论的不是宪法，而是实际宪制。1949年以后，在中国的实际政治世界中，最高权力在中共中央政治局，更进一步说，在其常委。在毛泽东时代，毛拥有较高权威。后毛泽东时代，最高领导人的权威呈现出逐渐削弱的趋势：邓小平拥有较高权威，但相比于毛泽东，已有所下降，因而有“八老治国”之结构。站在前台的胡耀邦、赵紫阳等人的权力，就更小了。江泽民前期，在老人笼罩下，后期权威有所提升，但不能不在两届之后退休。

而这一点，也就造就了胡锦涛时代的政治格局。2012年7月初，中共十八大之前，清华大学胡鞍钢教授将当时的领导机制概括为“集体总统制”：中共中央政治局常委会由九名成员组成，分别代表党、国家和军队等八大领导机构，分工合作与协调合力。胡鞍钢将此视为中国的成功经验。

胡鞍钢的描述十分准确，形成这种结构的根源是已退休的江仍然具有重大影响力，再加上其他派系也有代表在政治局常委中。这样，膨胀了的政治局常委中结构松散，作为总书记的胡锦涛的权威十分低下：用胡鞍钢的说法，他只是九总统之一。

只是，这绝不是中国政治体制的优势，实际上，这是一种不可行的宪制。胡鞍钢所描述的九总统制既不是集体审议决策的委员会制度，也不是分权制衡体制的共和制度，而是派系政治衍生的权力分割制度。所谓“九龙治水”，各管一摊，每个人近乎全权地处理自己分管领域的事务，他人不得插手，甚至最高领导人也难以插手。这是权力高度碎片化的宪制。这样的宪制既没有集体审议的好处，更没有高效执行的好处。最糟糕的是，这种结构自上而下贯穿于整个体制。

正是这样的宪制结构，导致胡温时代在所有重大问题上，几乎无所作为。本来，这是中国的黄金十年，经过九十年代的痛苦调整，中国经济结构得以优化，民营企业快速成长。中国加入世贸组织，尽享全球化的好处。因此，中国经济高速增长，整个社会也不乏积极向上的精神。但显而易见，中国体制还存在诸多问题。这个时代，如果领导人有方向感，并有政治行动力，那就完全可以在经济社会的向上周期中，主动寻求变革。

但是，高度碎片化的宪制结构让政治权力中枢基本瘫痪。胡锦涛在其任期最初一年曾希望有所作为，但他很快发现，这个宪制结构是一个铁笼，他不可能推动任何重大决策，现状是不可改变的。很自然地，后来七八年的政治纲领就是“维稳”。在高层，维稳的政治含义就是维持政治权力分配的现状。

对中国这样一个处在转型过程中的国家而言，维持现状等于慢性自杀。九十年代有限度的制度变革释放出来的社会活动空间逐渐耗尽，更深层次的制度天花板约束了中国人的创造力，制造了各种各样的问题。最为严重的是官员们触目惊心的腐败，这是维稳时代迅速蔓延的政治癌症。

习李接手的就是这个摊子。九十年代有限变革带来的好日子已经到头，习李必须解决问题，必须对深层次的制度变革进行全面改革。从改革六十条中可以看出，习李有这样的决心。

然而，怎么变革？八十年代的赵紫阳和胡耀邦，出师未捷身先死；过去十年的胡温，并非没有改革的意愿，但被碎片化的宪制结构所约束，而无所作为。殷鉴不远。习李在提出全面深化改革的方案时，就用心构造了主导、推动改革的权力结构，由此而有三个小组（委员会）之成立：

全面深化体制改革领导小组组长习近平，总理李克强、政治局常委刘云山和张高丽担任副组长。这个小组实际上是一个超级内阁。

中央国家安全委员会主席习近平，总理李克强、全国人大为常委会委员长张德江任副主席。这个委员会掌管与国家安全相关的一切事务，其权力覆盖全部强力部门。

最新成立的中央网络安全和信息化领导小组组长习近平，总理李克强、主管宣传的政治局常委刘云山任副组长。网络和信息化渗透在所有领域，这个小组的权威无所不在，尤其是覆盖全部媒体和新兴产业。

人们都承认，这些小组，现在是中国实际政治运作中的最高权力机构，也即政治决策机构。习近平担任其组长或主席，而其他人担任其副手，这就从结构上确认了习近平的最高政治权威。在政治局常委结构中，习近平只是常委。在过去十年的政治习惯中，对于具体事务，他未必拥有多大权力。通过这三个小组，习近平对国家几乎所有领域的重大事务，都拥有了毋庸置疑的最高决策权。

换言之，这些小组的成立，标志着中国的实际宪制发生了重大而影响极为深远的变化：习近平的权威大幅度提升，他的权力接近于美国、至少是法国的总统。荒唐的九总统制不复存在了，现在，中国只有一位总统，对国家所有重大事务最高决策权，其他人都只是习进行政治决策的助手，党、政各个常设部门则是这些决策的执行机构。

从政治科学的角度看，这样的权力结构让习李逐渐具备了设计、实施全面改革方案的能力。到2020年，这一改革方案若顺利实施，那这一准总统制的权力结构也会定型为未来中国的基本宪制。

这三个小组的成立还透露出另外一个重要信息：它们都是中共中央的机构，其领导层都是统合党政：三个组织的共同安排是，习近平担任组长，总理李克强担任副组长。另外，全国人大委员长担任国安会副主席，不担任国家职务的两位政治局常委进入两个小组。

有人评论，这标志着中共放弃了八十年代提出的“党政分开”的政治体制改革主张。的确如此。不过，这并不必然意味着党吞没政。事实上，这一安排的实际运作效果很有可能是中共党的机构之国家化。回头来看，在中国，党的力量十分强大，组织体系也十分完整，党政分开的改革方案是不现实的。因此，二十多年过去，这方面没有一丝推进。也许，在高层，做实党，党的机构国家化，是解决宪制种种内在冲突的现实出路。

责任编辑：泗榕