中国可考虑调整民族政策

作者：张杰（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

来源：联合早报网

时间：2014年6月21日

最近，由新疆部分分裂恐怖分子发动的一系列恐怖事件，暴露出中国部分民族地区以及少数民族中所存在的安全、和谐与发展等深层次问题，由此，深刻说明中国的民族政策以及针对民族地区的措施进行进一步调整的重要性和迫切性。

当前，中国民族政策中所面临的一个重要困境是，部分少数民族族群中出现了将自身的文化习俗特质转化为政治身份诉求的重要现象。也就是说，部分少数民族的老百姓将源于自身文化习俗特质所带来的差异性，认定为是其谋求自身国家政治身份差异性乃至独立性的重要因素。这样的现象对中国维持国家统一与国家安全，实现各民族共同发展与繁荣的基本原则，已经造成极大的压力与挑战。而伴随着中国部分少数民族地区与族群中各种利益矛盾，特别是经济利益冲突的积累，这种将自身的文化习俗特质转化为政治身份诉求的现象日益凸显，甚至在国外势力和境外恐怖组织的干涉和诱导下，部分少数民族族群已经发展成为分裂势力。因此，为了能从根本上解决中国部分地区的民族矛盾，真正促使中国各民族之间和谐共处和共同发展的“命运共同体”和“中国梦”的实现，中国的民族政策已经到了需要认真思考，且重新定位和进行调整的关键机遇期。

从中国现行的民族政策来看，其核心是从强调政治身份的平等和促进经济发展繁荣这两个方面来加以贯彻的。然而，从具体的实施效果来看，已有的民族政策以及各种民族经济优惠措施，实际上并未很好地促进这两大目标的实现，相反，还对其造成了一定程度的偏离效应。

首先，从强化政治身份平等的角度来看，部分少数民族族群将国家赋予的政治身份平等权利，视作是自身政治身份差异性和独立性的权利。比如，依据笔者的实地调研，中国对少数民族的教育优惠政策以及隔离式的教育体系，实际上很大程度上并没有强化那些接受高等教育的少数民族青年对国家的认同感，相反，由于看到内地和民族地区之间经济发展水平和现代文明的种种差距，事实上造成了部分少数民族青年对国家身份认同的隔离感，一定程度上激发了文化特性和政治身份的冲突矛盾。

其次，从促进经济发展的角度来看，出于历史原因，中国的少数民族多数分布于经济发展条件较差的边区。虽然随着改革开放中国的少数民族地区的经济发展也取得了相应地进步，然而，不可否认的是，由于地理区位与要素禀赋的限制，部分少数民族地区与发达地区的经济发展水平实质上是在拉大，这造成部分地区的少数民族百姓认为自己没有享受到内地整体经济发展的好处，对国家整体的认同感自然就会降低。而且，内地经济的发展对这些地区的资源开发需求，以及内地居民在这些地区的各种经营经商活动，在某些别有用心的势力的鼓动下，很容易被这些地区的少数民族误认为是掠夺当地资源和剥夺他们的经济发展机会。这种情形下，经济因素就逐步成为影响中国少数民族族群对中国国家政治身份认同感的决定性因素之一。

客观来看，要解决中国部分少数民族地区中的国家身份认同问题，就不能忽略当前部分少数民族族群的矛盾中较为突出的经济发展和经济利益问题。而要从根本上解决少部民族地区经济发展和收入水平问题，就必须解决部分少数民族族群中文化特性和政治身份脱离的问题，即从顶层设计上建立国民的文化特征和政治身份不相关的社会制度环境。也就是说，要形成这样的一种社会制度氛围，可以保留不同民族的文化特性身份，但是，文化特性与政治身份无任何关系，与经济活动也不具有必然的联系，而国家认同是唯一的政治身份。最终在中国形成以经济分享促进文化特性与政治身份的有机融合，以经济利益促进民族文化的相互融合，以经济融合与共同繁荣促进国家认同，以国家认同促进民族平等、发展和融合的民族融合与和谐发展格局。

依笔者之见，中国现行的民族政策很大程度上仍然表现出的是民族隔离的性质，而不是充分体现民族融合的战略意图。最为突出的表现是以行政区域划分的少数民族地区的集中居住、生活和生产，以及只有汉族居民迁移到少数民族地区，而少数民族向内地发达地区迁移存在障碍的“单向式”迁移，而不是“双向式”融合。这样的隔离行为必然所造成的结果是，一是民族地区的部分少数民族族群无法从内地经济的高速发展过程中获得经济收益，也不能体验现代城市文明所带来的现代生活，从而导致部分少数民族族群产生巨大的心理落差。二是引起了少数民族族群对迁入民族地区的汉族居民的矛盾甚至敌视，因为迁入民族地区的汉族居民往往能够依靠自己的努力和精明，通过生产或经商活动获得更大经济收益，导致地区内民族间的收入差距扩大。三是少数民族的区域集中居住，一方面会固化已有的狭隘式的宗教信仰逻辑，另一方面也往往会放大甚至扭曲这些经济利益问题，容易滋生将经济利益竞争问题转化为文化宗教信仰冲突问题乃至政治问题的环境。

因此，这最终可能导致的结果是，民族的隔离政策导致民族文化特征和政治身份的同一性。而这种同一性导致了具有不同文化特征的民族政治身份上的隔离性和独立性要求。由此，中国部分少数民族地区陷入了这样的一种发展困局：文化特性的差异导致了政治身份的差异、隔离与独立性要求，从而导致部分少数民族不能融入到整体社会经济发展的主流之中，无法从中分享到国家整体层面的经济发展成果。而经济上的落后，又进一步强化了部分落后少数民族对自身文化特征向自身独立性政治身份诉求的转化。 

 喀什街头的反恐标语（档案图）

针对中国的基本国情和现实问题，民族政策的调整方向可适度转向以促进民族融合为中心的战略定位。事实上，与别的国家的历史有所不同，中国的发展史自身就是民族杂交和民族融合的统一史。因此，在新的历史发展阶段重新强调各民族大融合，实际上是顺应了中国历史发展的基本规律，也符合中国民族政策平等和发展的基本定位。从笔者所理解的角度来看，在新的历史背景下，中国民族融合政策的调整应该着重强调以下三个方面：

第一，强调迁移式的融合而非隔离式的融合。中国当前的新型城镇化战略中“以人为本”的思想要充分体现在对少数民族的民族政策调整中。要有序、稳步、合理引导和鼓励少数民族能够彻底迁移乃至融合到发达地区的经济和社会发展环境中来，而非试图通过各种形态的隔离政策来就地解决民族地区经济发展问题。大量的事实表明，凡是能够有途径到发达地区挣钱和生活的少数民族，多数已经不存在文化特性和政治身份的冲突矛盾，而且基本上已经融合到中华民族这个大家庭中去了。就地解决的隔离发展政策，一方面，由于少数民族地区的地理特征、落后的观念以及教育水平的差异，发展的难度和代价通常很大，另一方面，在那些发展起来的民族聚集地区，可能会由于经济水平的发展形成另一种形态的民族文化特性向政治身份诉求转移的格局。所以，应该适当地鼓励和帮助少数民族利用自身的文化特质和技能去发达地区学习、打工、挣钱与创业，鼓励和扶助那些能够在当地谋生的少数民族彻底迁移到发达地区，特别是要支持那些在内地大学或当地大学接受过高等教育的少数民族年轻人到内地发达地区去就业和创业。切不能因为某些少数民族中某些极端分子的负面形象，断绝大多数少数民族百姓求生存、求发展、求幸福的基本诉求。要深刻理解生存权和发展权对于少数民族群众利益诉求的重要性。

第二，强调创造经济利益能力的融合而非利益输送式的融合。今后，中国的民族政策可能需要进行重大调整的方向是对少数民族地区的优惠政策方面，因为这些成本巨大的优惠政策，并没有起到缓解这些少数民族族群中文化特质和国家政治身份认同之间矛盾的作用。事实上，为了弥补部分少数民族地区的经济差距，当前中国对某些少数民族地区实施的巨额财政转移支付以及各种优惠政策，大量的事实证据表明这些做法并没有换来少数民族的认同感，也不能从根本上解决少数民族地区的经济发展问题。相反，其一定程度上还会起到诱使这种矛盾爆发的激励机制，甚至可能会造成部分少数民族地区形成通过自身独立性政治身份诉求，来试图获得更多财政转移支付的恶性循环局面。因此，试图通过利益输送的民族融合政策在现实条件下未必是个有效且长效的办法，而且有可能挑起不同民族之间为利益而竞争的不利局面。这种情形下，通过民族落后地区和发达地区的整合与融合，通过对现行民族区域的重新划分与规划，可能更有利于民族地区经济自我发展能力的培育与提高。

第三，强调政治身份的融合而非文化特性的融合。需要注意的是，无论中国的民族政策如何调整，其必需坚持的基本原则之一就是要保留不同民族自身优秀的民族文化特性。因此，我们以上所强调的迁移式的融合并不是说通过迁移来消除不同民族自身的文化特性，而是要在促进迁移和融合的民族政策中，尽可能地采取各种切实可行的措施来保留和扬弃各民族文化特性中的优秀内涵。当然，民族的迁移和融合，难免会存在部分少数民族自身的文化特性随着环境的变化与和经济发展而出现变化的现象，这样的变化可能一定程度上更利于这些少数民族整体的可持续发展。

责任编辑：李泗榕