如何重建城市社区自治

作者：杜吹剑

来源：《南方周末》2014年7月3日

时间：2014年7月3日

（照片说明：社区网格化管理）

近年来，中国城市中发生的群体事件越来越多，部分事件甚至演变成流血冲突。事后发现，很多事件并非不可避免，主要是政府与民众缺乏有效沟通所致。遍布在全国所有城市社区的基层群众自治组织居委会，为何没能发挥“党和政府与群众的桥梁与纽带作用”？居委会发挥的作用为何与法律对其越来越高的定位极不相应？值得深思。

1949年后，许多地方相继建立居委会。1954年全国人大通过《城市居民委员会组织条例》，正式将居委会定位为基层群众性自治组织。“八二宪法”将城市居委会和农村村委会会纳入第三章（国家机构），确立了城市居民自治制度的宪法地位。1989年，全国人大通过《城市居民委员会组织法》。1991年，民政部提出“社区建设”概念，并在2000年由中共中央下发文件正式确认并全国推行。2007年，中共中央将基层群众自治制度确立为政治建设的四项制度之一。可见，居委会的“自治组织性质”这一定位很明确，执政者对基层自治也越来越重视，可实际效果却未如人意，原因何在？

计划体制时代，城市社区由一个个“单位”组成，几乎所有城市人都是“单位人”，城市社区居民自治属于“拾遗补阙”，社区自治无从谈起。改革开放后，单位制逐渐解体，如何加强对无单位的流动人口的管理，是城市基层政府面临的新问题，于是，从便于管理的角度，块状网格人为划分社区，“社区化管理”便应运而生，而旧有的由小脚老太太组成的居委会，在某种意义上也被“激活”和换代，基层政府对社区建设的热情高涨。

但政府的高涨热情与社区居民的冷漠不参与，形成鲜明对比。人们不满的是，号称是社区居民自治组织的居委会，其行政化色彩极其浓重。政府通过工资、经费、考核等等手段，将居委会变成自己的下属组织，把法律规定的指导关系变为领导关系。居委会唯上是从，疲于应付，无心也无力组织居民开展自治，只有上传下达，没有下情上通，更不敢为民请命，居民对其信任也就无从谈起。

究其实质，政府对社区建设的主导理念仍是政治化的，主要着力于所谓“管理和服务”，试图对居民“以利诱之”，获取民心，增强居民对居委会的认同感和对社区的归属感。不得不说，这种认识和做法存在根本缺陷。行政化的居委会对居民的行政管理和公共服务再好，居民也认为这是政府应该做的，居委会不过是代表政府履行职责。事实也证明，居委会被绝大多数居民当成政府机构。社区居民的确需要管理和服务，但这并不是社区建设的全部，也不是社区居民的核心需求，更不是社区建设最终目的。

何谓社区？被共同的文化价值观所连接，有着密切生活联系的一定数量的社会人居住在一定区域，形成的社会生活共同体即社区。要使居民对社区有认同感和归属感，必须以价值为核心，以文化为纽带，以福利为保障。可是，目前的社区建设，徒有其表，不明所以，仅仅只是对居民“以利诱之”，甚至借重政府力量以“以力制之”，却不大懂“以情感之”、“以义合之”。

实际上，古今中外的社区治理成功经验，都有力说明“情”、“义”的重要性。在中国古代，乡村就是成熟社区，凝聚人心的是忠孝仁义诸价值观，联结人们的是宗族祠堂、城隍土地等等宗教性场所。而在西方很多国家，基本上都以教堂为核心，形成教区，每个教区自然形成一个社区。

中国的城市化进程已不可逆转，城市社区若要继承传统自治经验，使当下的社区建设走出困境，最根本是要重建社区文化，将原子化、疏离感的陌生人社会打造成德业相劝、过失相规、守望相助、患难相恤的熟人社会。

这就需要调整原有的管控思路，从政治转向文化，将社区还给居民，要以文化为纽带，放开自治空间，让有热情、有资源、有责任心的退休名宦、社会贤达发挥作用，让各种健康的社会组织自由生长，重视社区的神圣空间建设，打造社区居民信仰归属、情感交流的平台，培育居民信任且与政府有沟通谈判能力的自治组织。

诸如，可以利用传统的资源，以区（市、县）为中心恢复文庙，使之成为大社区的文教中心；基于对传统与历史的尊重，让小区居民自愿探索建立社区公共祠堂，供奉古圣先贤，办开笔礼、成人礼，研读国学，修习琴棋书画等等，使之成为社区活动中心。总之，要信任居委会等居民自治组织，还其自由生长空间。

如此，才能真正使居民对社区有归属感，对居民自治组织有认同感，才能使居民自治组织能够代表居民与政府理性沟通，成为社会与政府之间的减震器和缓冲阀，避免冲突升级。以此为起点，重塑君子社会，再造文明之邦。

（作者是首都师范大学儒教文化研究中心研究员。邮箱：duchuijian@126.com）

责任编辑：李泗榕