法治国家进程中的政党法制建构

作者：田飞龙

来源：原载《法学论坛》2015年第三期，作者授权 儒家网 发布

时间：孔子二五六六年岁次乙未年四月初二日乙未          

           耶稣2015年5月19日

【摘要】2013年两部党内立法法的颁布回应了“打造制度之笼”的法治建设要求，更加明确了依法治党原则在法治国家体系内的地位。四中全会亦指出依法治党是法治中国的有机组成部分。缺乏与国法体系相协调一致的党法体系，不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国法体系在既定宪政架构下亦不可能自足而有效发展。党内立法自建党之初即已开始，但依法治党主要是伴随依法治国而产生，是整个国家法治转型发展到一定程度的必然要求。党内立法法对2000年《立法法》的原理与制度多有模仿，但也具有自身个性，在局部制度建构上尚存欠缺。党内立法法从“立法”和“备案审查”两端实施法规体系质量管理，具有顶层设计上的科学性。党在新时期的规范治理要充分理解并发挥党内立法法中的新原则，同时注重通过关键领域制度进取空间的先行先试积累治理经验，规范党的自身权力并反哺国家治理体系与治理能力的现代化。

【关键词】党内立法法；依法治党；法治国家；法律体系；备案审查   

一、问题的提出：党的法治转型

法治转型理论一般以国家为中心[1]，甚至以法院为中心[2]，但在中国语境下，甚至在历史上的社会主义传统的国家中，执政党的法治转型不仅是首要的政党治理问题，也是首要的国家治理问题。政党转型难题一直是社会主义国家治理的制度要害，煎熬着相应国家的诸多政治与文化精英。[3]党政关系法治化与党的法治转型也一直是中国宪法科学[4]的最根本问题，不仅因为“中国人民在中国共产党领导下”是中国宪法的第一根本法[5]，更因为这一领导机制作为实际起作用的执政权已经形成了中国党政体系运行的丰富的制度网络[6]。然而，这些经由“党的领导”原则衍生而成的权力现象和制度现象并未获得法治原理的有效检验和法治规范的有效制约，导致“法治中国”呈现出不完整、不成熟甚至不自主的面向。2011年，全国人大系统宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，然而这一体系中的庞大法律条目基本不涉及党的执政权的组织与运行规范，而只是关于常规宪定机构及公民基本权利的调控规范，因而在“政治宪法”（political constitution)[7]的意义上是不够完整的。一个面向1982宪法的完备的法治中国应能够运用法治原理和法治规范检验和制约一切公权力，任何遗漏或忽视都可能成为这一法治系统工程的“溃堤蚁穴”。

在法治国家的初步经验和社会运动的压力作用之下，党的法治转型问题及其思路逐步在党内获得正式回应与表达。2013年1月，习近平总书记在中纪委全体会议上明确提出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。2013年5月，中共中央通过了两部具有”党内立法法”之称的重要条例：《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件备案规定》。这两部条例分别从“立法”和“审查”的角度对党内规范体系予以法治化编码，在原理与制度设计上对2000年的《立法法》多有取法。2013年11月底，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布，党内立法有正式走上规范化、程序化、制度化之势，作为法治国家重要组成部分的“依法治党”开始从理念与原则层面进入系统化的制度实践层面。这两部条例明确标举党内立法“与宪法法律相一致”，在规范意义上确立了宪法法律在治国理政中的权威性与至上性。尽管“依法治党”之实际成效以及与国法体系的繁复整合还有待观察与评估，但是将党的权力全面纳入法治原理与法治规范的理性轨道，其取向无疑是进步的，值得期待的。[8] 

将党的权力纳入“法治思维与法治方式”之中，通过规范的党内立法而不是既往的“政策”、“口号”方式来治党和治国，这是中共执政思维与治理文化的重大变迁，是党“模范”遵守宪法与法律的积极表现。一个有着长期丰富执政经验的大党，为什么在此刻提出要打造制度之笼，把权力关进制度的笼子里呢？这仅仅是服务于反腐败的短期需求，还是有着更为宏大的执政党法治转型的意义？我们需要从政党类型与功能的区分上，来说明这个问题的必要性。

现代政治都是政党政治，都需要通过政党作为制度中介来组织国家权力，来推动国家的立法。但是政党在组织国家方面，存在结构功能上的差异。从现代政治历史来看，根据政党在组织国家方面的具体角色和作用强度，大体可以分为两类。[9]一类是议会型政党，以西方国家的政党类型为代表，主要功能是组织选举和在议会内进行党团竞争。这类政党在职能上相对简单，不属于国家组织，所以党内制度建设的需求也比较低。另一类政党属于国家型政党[10]，在社会主义国家比较常见。社会主义国家的执政党，不仅负有领导该国人民进行民主和社会主义革命的任务，还负有革命成功之后领导政治决策和推进国家社会建构的任务。这样的组织和职能与国家职能又具有较高的对应性，这就要求这种类型的政党在制度建设上追求体系化以及与法治体系的对应性，其制度建设需求较为突出。

中国共产党属于第二种类型政党。中国共产党领导新民主主义革命和社会主义革命顺利建立国家之后，需要转入法治国家的建设阶段。[11]在此过程中，党提出了从革命党向执政党的转变。这个转变过程就是要通过法治型政党的建设，来配合、推动、引领法治中国的建设，使党成为中国法治建设的“领头羊”。[12]

党的建设和国家的建设，从法的角度来讲，都要依赖内在和谐一致的制度体系。那么我们就来考察一下我们的国法体系和党法体系的规范建设情况。从国法体系来看，改革开放以来，我们已经逐步形成了以《宪法》为根本法，以《立法法》为基本的立法规范、由240部左右的法律构成的中国特色社会主义法律体系。[13]这个法律体系的建设，既有移植西方先进法律的成果，也有我们本土的国家治理、法律立法的基本经验。从文本体系上来讲，已经基本完备。但是党法体系，从规范建设情况来看，根据2011年法律出版社出版的《中国共产党党内常用法规新编》以及北京大学姜明安教授的综合统计，目前共有332件党内法规和规范性文件。[14]与国法体系的层次化、系统化、规范化相比，党法体系的制度化与程序化建设相对滞后。这使依法治党的进程相对滞后于依法治国。

从依法治党的原则要求来看，依法治党是依法治国制度脉络中的一部分。1999年《宪法修正案》明确提出“依法治国”的要求。如何在中国语境下理解依法治国的完整内涵？我们从两方面来看。一是从规范依据上来看，“依法治国”重在“依宪治国”[15]，重在政党与国家权力机关在宪法的范围内活动。这强调了在依法治国当中宪法的根本重要性。二是从治理对象上来看，“依法治国”重在“依法治党”[16]，因为党通过领导国家，推动了法律体系的建立，宪法确立了党的领导在国家治理中的核心地位。那么党如何领导国家也存在法制化、依法领导、依法建设的问题，所以依法治党原则是依法治国原则的一个延伸性的原则。

从实证法角度来看，我们现在并存着两个规范体系：国法与党法。这一关系一直影响着我国实际的法治进程。早在改革开放之初，1978年，邓小平同志即在中央工作会议中提出，国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法，没有党规党法，国法就很难保障。邓小平同志精辟地阐述了国法与党法之间的关系，尤其是一个规范的党法体系对于国法体系的制度保障意义。

依法治党原则，我们从正面来看，它的基本内涵可以大致界定如下：中国共产党行使执政权的一切行为，要以宪法和法律为依据，这是依法的内涵；同时遵循与宪法和法律相一致的党内法规制度体系的规范性要求，使各级党组织及其工作人员按照“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制体系运作原理来加强和改进党的领导力。这一原则就是要使党行使公共权力的一切行为，纳入法规范的轨道。党组织与党员处于双重交叠的规范系统之中：既包括国法体系中的宪法和法律，因为中国共产党在宪法上要求以宪法和法律为活动范围；同时共产党还要在自己的党内法规制度体系内活动。这种双重交叠的规范系统，就构成了党的执政权行使的规范框架。  

为什么党的组织以及党员要同时遵守国法和党法，并且尤其要侧重加强党内的法制建设呢？因为中国“党管干部”的原则决定了各级公权力的承担者同时具有双重身份：既是党员，又是公民，而任何级别的党组织，也是受宪法保护的合法组织。这样一来，党组织和各级党员身份的双重性，就决定了行为依据的双重性。这时就有可能造成规范冲突的现象。规范冲突指的是法律体系之内，有不同主体所制定的规范，在适用于同一对象身上时，可能存在一定的冲突性的要求。在这里面要区别规范的等级与效力的差异。大体而言，党员与党组织承受着双重义务规范：第一重义务规范由宪法与法律构成，是党员和党组织第一性义务的来源，也就是说党员与党组织要优先遵守宪法和法律的规定，作为基础性的义务平台；然后在此基础上，基于党内先进性建设的要求以及党模范践行依法治国的要求，由党法确定更高义务标准，这就构成了党员与党组织必须遵守的第二重义务。

这里面可能存在一定的规范冲突，从而牵涉到规范的违宪、违法审查。如何对这种规范冲突进行备案审查以及如何建立党法与国法审查的联动衔接机制？这是党内治理法治化的重要课题。规范冲突解决的根本目的就在于确保党员以及党组织的公权行为在宪法和法律范围内运行。 

党内立法法所要倾力打造的党内法规制度体系的法治意义,大体可以总结为四个方面：

第一，进一步明确治党方略上的“依法治党”原则，正面回应了打造党内“制度之笼”的实践要求，具有与国法体系中提出的“依法治国”原则同等重要的法治意义。也就是说依法治党和依法治国原则加起来才是更完整的社会主义法治国家的内涵。

第二，确立了党在“宪法与法律范围内活动”的具体法治措施，即与宪法和法律不一致的党内法规制度需由党内审查程序予以撤销或废止。

第三，理顺了党内立法权规范化行使的程序、方式、表现形式，为建立有机统一、规范协调的党内法规制度体系提供了框架性指引。

第四，建立健全了党内法规制度备案审查程序以及与国法的冲突解决规则，有利于中国特色社会主义法律体系的最终完备。

当然，“依法治党”只是改革开放以来“依法治国”实践发展到一定程度的产物，并不是党内治理的既定原则，甚至在历史经验中出现过党权与法治的严重张力。[17]由于党在宪法体制和改革事业中的核心地位，“依法治党”必然会遭遇更艰难复杂的权力处境和制度困境，其统筹协调与制度设计之任务将更加繁复，更具挑战性。[18]因此，我们必须从理论上充分澄清“依法治党”的法治定位，考察党内法规制度体系的历史演变与基本经验，解析两部新条例所架构的党内立法科学体系，以适应这一全新的法治中国发展阶段。这些便构成了本文的写作主旨。 

二、党内法规制度体系:历史与概念

尽管依法治党原则在党的治理史上并不突出，但党内立法却是从建党之日即长期开展的组织活动，而党内法规制度体系的某些框架与传统亦由这一过程所奠立。[19]因此，为更加准确地理解党内立法法与依法治党原则之重要意义，需要简要考察党内法规制度体系的历史形成过程和概念内涵的演变过程。这显然也构成了党史的重要组成部分。[20]

作为一个大型的现代政党，中国共产党在1921年成立之初就背负着反帝反封建的伟大历史任务，在完成这一基本革命历史任务的前提下，建立新中国之后，又要领导社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业。在这样一个艰难而宏大的历史任务框架之下，如果没有坚强的组织和坚强的制度基础，很难想象能够取得成功。[21]

党的革命和建设的历史也充分表明，不断地建立适合其任务的党内法规制度体系，是保证其领导中国人民不断奋斗取得成果的重要保障。

(一)早期的党内立法

我们从党建立之初来看，早期的党内立法已经开始注意制度层面的立法经验的积累。比如在1921年，一大党纲《中国共产党纲领》确立了党的基本性质和奋斗目标。而后来不断修正的党纲以及党纲之下所建立的党章以及相应的党内规范制度，都是对党的属性和基本目标的具体化。二大党章对一大党纲的相应条款进行了相应的具体化。1923年制定了《中国共产党中央执行委员会组织法》，1931年制定了《中央巡视条例》。总体上，延安时期之前的党内立法侧重于组织建设以及纲领完善。

由于当时党的路线以及斗争处于初步阶段，所以制度的体系化也处于初步阶段。“党内法规”概念的正式提出是在1938年，由毛泽东同志在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中提出。毛泽东同志提出“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还需制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[22]1938年，共产党已经参加了抗日民族统一战线，成为统一战线的重要领导性政党。这时，毛泽东同志提出要制定详细的党内法规的要求，已经表明党从早期单纯的纲领完善和组织建设，逐渐深入到行为规范的领域。毛泽东同志已经注意到了纪律之外党法的重要性，注意到党内缺乏一部较为详细的法规对于党的革命和建设有可能造成消极影响。一部较详细的党内法规，显然指的是党纲和党章之外关于党组织和党员如何活动、行为如何规范、责任如何追究、具有法规内涵性质的规则体系。

1945年，刘少奇同志在《论党》一文中，进一步对“党内法规”这一概念进行了内涵上的完善，提出：“党章、党内法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”这就进一步确立了“党内法规”的主要任务是依据“原则”来规定党组织的具体活动方法、组织形式和内部规则，使抽象原则具体化，使党的领导权有“法”可依，排除领导意志的专断。刘少奇同志初步提出了在党章之下建立一个体系化的党内法规制度体系的要求。 

新中国建立之后，即1949年到1976年之间，党内法规建设进入了新的阶段。这一时期，通过国家层面的立宪和立法，党内的法规建设也有所推进，比如，制定了《中共中央关于建立农村工作部的决定》）1952）、《连队政治工作的四个条例》（1961）、《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》（1963），还有发动文革的“五·一六通知《中国共产党中央委员会通知》（1966）。

由于处于继续革命运动的特殊时期，这些规范与这个时期的国法体系的整体建设，缺乏体系化和规范性，制度建设的成果缺乏定向的经验性积累，而党法的建设也与国法之间缺乏协调性。这种状况可以大致总结如下：

第一，在这一时期，以战争与阶级斗争文化规范为指导，没有明确的法治意识和法学知识储备。法学教育和法律人才的培养体系，不断遭到运动的冲击，在客观上妨碍了国法和党法规范建设的进程。

第二，党法规范的政治性、纲领性特别突出，但是规范性不足。

第三，时效性很强，通常是规定具体斗争或者运动的任务，难以长期普遍适用，缺乏作为法规范的普遍性品质。

第四，缺乏与“国法”的协调意识，没有确立党在”宪法与法律范围内活动“的法治原则。

第五，制定程序、文件名称与形式随意性强，规范效力及其等级秩序体系不够稳定，执行效果取决于具体领导人的政治意志。比如，有的时候，一个并不非常正式的通知，它的效力就有可能高于党内法规乃至于党章。这种相对比较紊乱的文件以及规范等级秩序，也妨碍了党法体系化的进程。

第六，总体上未能兑现毛泽东、刘少奇等第一代领导人关于“党内法规”的法治化期待。[23]

（二）改革开放以来的党内立法

建国最初三十年的法治紊乱状况在改革开放以来获得了很大的改变。改革开放以来，党内法规制度体系建设总体的表现是：与国法体系协调并进，伴随着中国特色社会主义法律体系的完善而不断进行自身的完善。我们下面简要考察一下改革开放时期党内法规制度体系的建设过程。

八二宪法奠定了“依法治国”的宪法基础。尽管八二宪法没有明确规定要建设社会主义法治国家——这一要求是在1999年以宪法修正案形式写入的——但却明确要求一切国家机关包括政党要在宪法法律范围内活动。由于宪法是国家的根本法，这已经将依法治国的规范内涵予以清晰化表述，只是需要进一步在形式上确认而已。同时，八二宪法的序言部分将“四项基本原则”规定进去，这成为衔接党法与国法的宪法依据。因为四项基本原则规定了党的领导作为我国宪法的基本原则，也为党在宪法与法律范围内活动提供了宪法原则的指引。这一时期党内法规建设集中于领导体制的调整，以及党内立法权的规范化，制定了一系列作为新时期党组织规范建设的基础性法则：1980年的《关于党内政治生活的若干准则》，这一准则的制定，显然是对文革时期相对紊乱的党内政治生活的反思，同时也顺应了社会主义法制的要求；1990年制定了一部非常重要的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，也是2013年刚刚出台的《党内法规制定条例》的前身，对党内立法行为进行了基本的规范；2002年制定了《领导干部选拔任用工作条例》，这是对党管干部原则的法制化落实；2004年制定了《中国共产党党员权利保障条例》，这也是一部非常重要的条例，将党员在党组织内的权利予以具体化，为党内治理的民主化铺垫制度基础。同时，党还进行了党内法规的清理与规范化的工作。我们知道，无论是建章立制，还是对既有规范的系统化清理，其实都是规范体系建设的必要工作。这种工作尤其表现在近两年的力度特别大，在2012年开始对党内法规进行系统性清理，然后“立改废”并举，该立的立，该改的改，该废的废。“立改废”是有标准的，标准最核心的是党内法规制度体系与宪法法律相一致，从而与已经初步建成的中国特色社会主义法律体系相配合。2013年8月，党内法规清理工作完成。清理的结果是党内法规制度体系中的规范近四成被废止或者失效：在1978年以来制定的党内法规和规范性文件当中，废止或失效的部分300件，继续有效467件，有待修改42件。[24]

改革以来党的主要领导人对于党内法规建设明确的法治化定位，是党内法规制度体系不断完善的重要政治保障。改革开放总设计师邓小平在1978年就明确提出，没有党规党法，国法就很难保障。因此为了很好地保证国法的实施，就必须要完善党法。完善党法的法制要求就是使得党法要与宪法法律相一致，从而能够在制度上保障党组织和党员干部都在宪法法律范围内活动。江泽民同志在2001年提出，各级党组织和每个党员都要严格按照党章和党内法规行事，严格遵守党的纪律。胡锦涛同志在2011年提出，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。这时已经明确提出来了，进行制度的体系化建设是以党章为核心的。这个表述成为2013年立法法及其所追求的党内法治的基本目标，即要建立一套以党章为核心的党内法规制度体系，使之与中国特色社会主义法律体系相配合。2013年1月，习近平同志提出要把权力关进制度的笼子里，这个笼子是什么样呢？就是胡锦涛同志所讲的，以党章为核心的、与宪法法律相一致的党内法规制度体系。

改革开放以来，四个领导集体的主要负责人，对于党内法规制度体系的法制化建设明确而连续的定位，使得党内法规体系化的进程相对顺利地向前推进。

我们来大致总结一下改革开放以来党内法规建设的基本经验。

第一，通过宪法明确了“党法”与“国法”的协调性，明确了党在“宪法和法律范围内活动”，而这一明确的党内法规建设的宪法意识，在改革之前的党的建设中是不够明确的。

第二，历届主要领导人对于党内法规建设的法治取向具有认识上的一致性和实践上的连续性，这也是党内法规体系得以完善的重要政治保障。 

第三，“党内法治”与“国家法治”面向共享性法治议题（如权力公开、反腐败、经济规制、社会保障等）相互引导与塑造，形成理性互动关系；比如，党内立法与国家立法都要追求权力的公开性[25]，党务公开，政府信息公开，都面临着反腐败的严峻任务，都需要对国家的经济社会进行规制，都需要思考社会保障、民生民权等一系列的改革结构性问题。

之所以它们具有共享性，是因为社会主义国家的执政党是一种国家型政党，职能上与国家具有较高的对应性，所以会表现为立法议题上的共享性。在这一共享过程中，会形成党内民主法治与国家民主法治的理性互动关系：有时是党内民主法治带动国家民主法治，但有的时候是反过来的，这取决于在不同系统里面所进行的制度试验、具体制度效果以及规范化的实际进程。

第四，明确提出了党内法规制度体系建设的法治化要求，使之与中国特色社会主义法律体系（国法体系）实现体系间协调与匹配，推动中国现代法律体系的最终完备。因为党法与国法不协调，就不能保证党在宪法法律范围内活动。

第五，党内法规制度体系建设成绩斐然，但相对于国法体系有所滞后，成为我国法治体系完善的实践重点之一。我们正是在改革开放以来相对良好的法治建设环境当中来重新思考党内法规制度体系的完善命题的。[26]

（三）党内法规制度体系的规范性定义

党内法规制度体系是党内法治的原概念或基础概念，我们试着提供一个规范性的定义，以便涵括党内立法规范的各种现象。

党内法规制度体系，是指由中国共产党各级组织制定或认可的、以党的纪律约束力保障实施的、与宪法和法律相一致的内在统一协调的各类规范的总体。从大类来看，党内法规制度体系包括两大部分，党内法规和党内制度。

党内法规就是指2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》所包含的一系列的党内规范形式。党内制度指的是党内法规之外的、由各级党组织所制定的党内规范性文件，既包括《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》所界定的“规范性文件”，也包括其他较低层次党组织制定的各种规范性文件，名称通常为“决议、决定、通知、意见等”。

党内法规的地位相当于国家法律体系中的“法律”地位，而党内制度相当于国家法律体系当中“法律”之外的其它各种规范表现形式。党内法规和党内制度共同组成党内法规制度的体系。而2013年出台的党内立法法，就是对党内法规的制定以及党内法规与规范性文件的备案审查作出系统规定的两部文件。

三、党内立法权规范化：新条例释义

下面我们集中对2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》的要义进行解析，以便使得党员以及领导干部能够对党内法规制度体系化的工作、规范环境的制度要求有框架性的认知。

我们来看2013年的《中国共产党党内法规制定条例》总体上的定位，大致包含五个方面：

第一，是对1990年条例的替代。表明它不是一部全新的条例，是在总结、反思1990年条例的基础上加以完善的结果，很多的制度条文是在1990年条例相关条款的基础上进行的完善。它表明我们在改革开放以来，党内立法的进程是具有延续性的，同时又不断地在积累经验的基础上加以优化。

第二，这部条例要统一调整党章之外的党内法规的制定、修改和废止，党章的修改依据党章自身的规定。也就是说除了党章以及我们前面讲的属于党内制度的规范性文件之外，其他所有的党内法规都归这一部条例来管。

第三，作为“党内立法法”，实际上是比照国法体系当中2000年所制定的《中华人民共和国立法法》来架构的。国家层面的立法法的立法经验与实践经验，其实对2013年党内立法法是有影响的。这也进一步印证了我们国家层面的法治建设对党内法治建设起到了互动、拉动的作用。

第四，党内法规包括党章和非党章的专门法规，建构的是党内狭义的规则体系，相当于“国法体系”中狭义的法律（全国人大及其常委会制定的法律）。

第五，党内法规在效力上低于宪法和法律，在制定程序和备案审查程序中均需同时进行合宪性审查与合法性审查。这一定位的规范依据是宪法上规定的党要在宪法法律范围内活动，党内法规既然规定的是党组织怎么活动，这些法规的条文就必须保证是在宪法和法律范围内，因而在效力上低于宪法和法律。在制定程序和备案审查程序当中，要同时进行合宪性审查和合法性审查，因为既然要保证党内法规既要符合法律又要符合宪法，就必须同时对党内法规进行合宪性审查与合法性审查。这点要求，在我们下面要讲的党内法规与规范性文件的备案规定当中有更加的明确规定。

（一）党内法规的立法定义及规范等级体系

党内法规指的是哪一类制度呢？这显然有着特定的内涵边界，不是什么样的党内文件都能进入党内法规体系的。党内法规特指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这是新条例第二条的规定。这一条实际上确立了党内法规的两类制定主体：一类是党的中央组织，另一类是中纪委、中央各部门以及省级党委。

党内法规原则上调整党内的事务，包括党组织的工作活动和党员行为。因而党内法规，最基本的功能就是作为党的自身建设的主要规范依据。同时，我们不能把党内法规简单地理解为只调整党组织与党员的权利义务，因为党组织在中国的法律体系当中具有特殊的地位，党的领导是作为四项基本原则明确写入宪法的，它的执政权具有宪法的基础，享有在其工作与活动当中对国家事务的领导权。党内法规必然涉及对国家事务的领导和支配。所以党内法规也在宪法法律范围内，对国家事务进行了调整。  

党内法规对内、对外进行双重调整，既作为党组织自身活动的依据，同时也作为党领导国家的依据，构成了党组织和党员义务的双重来源。就是我们前面讲的双重交叠的规范系统。党组织与党员干部既要遵守国法又要遵守党法，尤其是要保证党法与国法的一致性。而这种一致性的保证，正是通过党内立法法的相关程序实现。

新条例克服了之前党内法规制度体系建设当中的文件名称不一、规范形式随意性大、规范等级不清的缺陷，明确规定了党内法规的规范等级体系，依据规范制定的主体以及规范形式确立了七种规范形式，表现为四层结构。首先，党内法规体系最顶层的是党章，党章作为党的根本章程，相当于国法体系中的宪法，是党的法规体系的根本规定。党章规范的内容是与党的建设、党的任务具有根本重要关联的。其次是党章之下的准则。准则相对于党章具有一定的具体化特征，但是相对于下面讲的条例和规则，又是处于基本法律的位置，规范的内容为全党的政治生活、组织生活和全体党员的行为。比如，我们刚才讲到的在邓小平时期，1980年所制定的《关于全党政治生活的准则》，就在党章之下处于最重要的法规地位。再次是条例，这不是对党的组织和行为进行全面规范，而是对某一重要领域、某一重要关系进行规范，属于更加具体化、专门化针对某一方面的工作领域或者事务的规定。最后是是规则、规定、办法、细则，它们是党内生活的具体规定，规范内容为党的某一方面重要工作或者重要事项。

我们看到从党章居首，然后是准则，然后是条例，然后是规则、规定、办法、细则，七种规范形式、四层结构就构成了党内相对严密的法规体系。

（二）党内立法权分配

新条例对党内立法权进行了分配，相对明晰了立法权责。党内立法权分配基本上是按两个层次进行的，分为党的中央组织的立法权和中纪委、中央各部门及省级党委的立法权。

哪些是党的中央组织？这个是由党章规定的。“党的中央组织”根据党章规定，包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局以及中央政治局常务委员会。“中央各部门”指党中央正式设立的职能工作部门，如中组部、中宣部等。党内立法权的分配实行权力相对集中的模式，其中党章和准则更多的是由党的中央组织来制定，而中纪委、中央各部门以及省级党委制定的规范，通常只能以规定、规则、办法、细则来命名。这表明较低层级的立法权是相对要具体化，要细化的，其主要任务是落实党的中央组织通过党章和准则以及条例所确立的关于党的政治生活全面性的规范和框架性的具体规范。

值得指出的是党内立法中的“义务本位”逻辑[27]。这里涉及与国法体系规范逻辑上的差异。我们知道现代法律体系包括中国法律体系，主要的建构逻辑是权利本位，是通过对基本权利的保护作为出发点，来建立法律体系，以限制国家权力，保障公民权利。我们讲打造“制度之笼”，也是这个含义。但是在党法体系之中，党员与公民还是有相对差异的。公民让国家对他负有义务，要保障他的自由，要保障他的生存、自由与发展。但是党员是人民当中所特定化出来的，经过政治考察跟选拔以后所确认的，我们可以称之为积极公民。对于他们来讲，优先考虑的不是他们个人的权益，优先考虑的是他们参与党组织之后如何为人民服务。因此对于党员来讲，对于党内制度体系来讲，义务是突出的，义务是作为本位的。也正因为如此，党内法规制度体系的建设，跟国法制度体系建设会有所差异。国法体系侧重权利保障，党法体系侧重对党员的约束与党员的积极责任。

有些制度就适宜在党内先行先试。比如，官员财产公开的制度。下面我还会专门讲到，这正是党内立法的优势，因为它是义务本位的，它可以对党员提出超出法律的要求。当然这种超出法律的要求通常不能突破宪法上基本权利的边界，但是又可以为了这种特定事业的目的而在党内先行开展。因为党员有先进性、表率性，所以制度可以在他们身上进行先行先试。 

（三）党内立法基本原则

新条例确立了党内立法的八大基本原则。按照这八个方面基本原则来衡量、规范，党内立法基本上能够保障与宪法、法律相一致，从而确保党组织在宪法法律范围内活动。

第一个基本原则就是一切从实际出发。这实际上是对我们立法工作方法的要求。我们不是为了体系化而体系化，而是要需求导向，有的放矢，要使得法规的建设与党的具体任务相匹配，不是人为地去制造所谓大规模、名目繁多的立法。只是追求这数量的话，我们认为会偏离法治建设的轨道。

第二个基本原则就是党内立法要有一个明确的根本法意识。那么什么是党内立法的根本法呢？从党内法规体系来讲，就是党章。因此党内法规的制定，必须以党章为依据。

第三个基本原则是宪法法律至上的原则。因为全部党的立法，最终的目的是保障党组织和党员干部在宪法法律范围内活动。所以党内立法要帮助党组织跟党员干部，在规范的轨道上与宪法和法律相一致。

第四个基本原则是执政正当性原则。这又包含三个子原则：科学执政、民主执政、依法执政。这三个子原则是对正当性内涵的完备阐述，要求我们的立法既要具有民主的程序，反映各方面的意见，同时又要依照既定的法律程序和权限展开，还要具有科学理性的内涵，侧重对立法的专业性和专家知识的尊重和吸纳。[28]

第五个基本原则是党的建设法治化原则。具体包括制度化、规范化和程序化三个子原则。制度化的要求是说，党的建设涉及到各种权力的行使，要有法可依，要首先想到运用法治思维与法治方式，为各种建设任务、各种建设行为提供制度保障。规范化要求就是对制度的品质提出要求，要使得行为具有规范品质，与既有规范保持一致性。同时要落实程序化的要求，要求党的建设按照法定的步骤、程序、方式，有序地展开。通过程序本身来管理权力行使的风险，来充实权力行使的理性，来张扬权力行使的客观权威。

第六就是民主集中制原则。民主集中制原则是我们党，也是我们国家的组织活动的基本原则，实际上是公共生活的辩证法原则，就是在充分发挥民主的基础上实现集中，是一种辩证式的执政。[29]

第七就是法制统一原则。法律如果相互打架、到处冲突，每个部门都制定自己的法律，不去处理冲突是不行的。所以党的立法特别重视法制统一，不仅在党内法规制定当中要求各级党组织层层审查所要制定的新法是否符合宪法法律，是否符合上位的党内法规，而且还进行了事后的把关，就在备案的过程中，进行事后的审查。如果审查发现有违背上位党内法规、违背宪法法律的情况，是可以进行撤销或者改变的。党内立法法，是非常重要的把关性的程序，它在总体上保障党内全部立法能够与宪法法律相一致，从而确保法制统一。而法律的权威、规范的权威、形式化的权威就是要法制本身内在自恰，协调统一。  

第八是简明实用原则。我认为简明实用的原则与刚才我们所讲的一切从实际出发的原则是相互关联的。指的是党内立法，不是为了体系化而体系化，不是用形式主义去推动党来立法，而是严格根据党的任务、党的目标和要求去分门别类地建章立制。同时立法本身还需要具有简明实用、便于操作的特点，避免冗长繁琐。因为法最终是要使用的，法是否进入党员或者人民的内心，是否能够进一步增强执政的合法性和权威性，就在于法是否方便实用，法是否合格兑现了所承诺的目标与规范。

（四）党内立法程序和立法后程序

新条例毕竟是规范党内法规制定工作的，对党内立法程序进行了更加详细的规定。新条例规定党内立法程序，大概包括三个环节：先是立法的规划环节；其次是起草；最后是审批和发布。在规划环节，要解决我们在一定时间里面要立什么法的问题，也就是要确立什么样的立法议题的问题，又可以区分为宏观的五年规划和中微观的年度计划。立法规划制度的建立，就使得我们的党内法规制度体系的建设，能够按照科学有序的步骤展开。起草阶段，是非常重要的一个阶段。起草的过程是否合理，草案的质量如何，将直接决定党内法规的规范品质。起草阶段完成之后，就是由起草机关来提交制定机关进行审批和发布，经过审批、审查，并且进行一定的修改合格之后，进行正式的发布，发布即具有党内法规的效力。这是一部党内法规如何生产的三个阶段。

党内立法法不仅仅规范一部法律如何生产，还规范法律的实施以及备案审查。因此这部新条例同时规定了两个很重要的立法后的程序：一是对法规的适用和解释做出原则性的规定；二是对法规备案和清理评估做出规定。 

总体来看，新条例所规定的党内立法程序和立法后的程序与国家立法法的规定，具有相似性，共同遵循现代立法科学的基本规律。另外，新条例保证了立法程序和立法后程序的协调，从而能够保证党内法规体系的内在一致性。

重点来看一下党内法规的起草阶段。起草阶段的程序和草案质量，将直接决定法规的规范品质。在起草阶段的立法工作方法上，大概有三个要素是非常关键的。

第一个要素是专家论证。党内立法要遵循科学立法的要求，科学立法的要求很多时候就体现为专家知识。第十六条规定，在必要的时候，就是在起草阶段，关于立法的调查研究，可以吸收相关的专家学者参加或者委托专门的机构开展。这在我们国家立法当中也是经常使用的，就是所谓专家咨询论证制度或者委托起草制度。第十九条还规定，草案征求意见的时候，应当注意听取党代表大会和有关专家学者的意见，就是说专家论证已经被新条例确定为党内法规起草必经的一个阶段。它能够保证法规的专业性、科学性，这也是所谓科学执政的一个重要体现。第二个要素是公众参与，既包括党员的参与，也包括普通群众（公民）的参与。

新条例在第十六条、十九条分别规定，调研阶段要充分了解党组织和党员的意见。因为党内法规毕竟有一个很重要的功能，就是要规范党组织和党员的基本行为，这就直接涉及到党组织和党员的切身利益。所以要听取他们的意见，必要时，草案在全党范围内征求意见。公众参与不限于党员，群众也有权参与。因为我们执政党的建章立制的行为，会对国家的政治生活包括法律体系产生重要的影响，所以它也直接影响了群众的利益。新条例在第十九条规定，与群众利益密切相关的党内法规的草案，应当充分听取群众的意见。以上是专家论证和公众参与，这在我们国家的人大立法、行政立法当中已经普遍运用。这次新条例又把它明确作为党内立法的程序性要求提出来，可见我们在党内立法法的制定过程中注意吸收了国家法治建设的基本经验。第三个要素就是部门协调。在制定一部党内法规时，可能涉及到好几个部门的职能范围。如果不进行充分协调，在执行阶段可能会遇到各种各样的障碍。所以在新条例的第十七条规定，起草机构要与条例相关的部门进行充分协商，尽量取得一致的意见。如果不能取得一致的意见，要给出理由说明为什么。

征求意见的对象，既包括征求专家的意见，也包括征求公众的意见，甚至包括征求条例所关涉的部门意见。在制度操作上大概有四种形式。第一种就是书面形式，通过所谓函件的形式，由被征求方在指定时间里反馈书面意见。第二种是现场开会的形式，主要是座谈会，更多地吸收各部门以及党员、普通群众参加，以便了解这部法规所关涉到的社会各个阶层、各个方面的利益诉求。第三种是论证会，主要针对的是专家，邀请有关专家学者，就党内法规的技术性问题或者党重大的原则性问题，进行专业性的讨论，定向吸收专家的意见。第四种是网上征询的形式，无论从成本的角度来讲，还是从扩大公众参与的范围角度来讲，为了兼听则明，有时候书面形式、座谈会、论证会都有一定的定向性,可能无法保证参与意见的代表性，网络平台恰好可以提供弥补方案。网上征询意见，可能克服前面三种定向征求意见的相对局限性，进一步拓展党内法规起草阶段征求意见的途径、代表性，是对征求意见民主效果的加强。

意见是征求了，怎么处理这些意见呢？如何使得这些意见在党内法规的立法当中发挥直接的影响或者效用，其实也是征求意见程序是否能够长久吸引公众、专家和部门参与，并且建立一种民主立法的习惯的重要方面。

对于专家论证、公众参与、部门协商产生的意见，新条例如何处理呢？就是要求起草机构在草案的制定说明中要载明征求意见的情况和协商的情况。也就是把起草阶段的专家意见、公众意见、部门意见加以分类整理，然后提供给法规的审批机关，由后者对这些意见进行处理、决定，然后对草案进行修改和调整。

因此，根据新条例的规定，征求意见情况和协商情况，是草案送审稿的必要组成部分。如果缺乏这些组成部分，从立法法的法治要求来讲是不合法的。在这里面我们看到党内立法的论证、参与、协商的法律效力机制保障仍然是不够充分的。按目前来看，新条例在征求意见的处理上、效力保障机制上，更多遵循内部工作的程序习惯，缺乏理由说明，缺乏对意见的参与方的回应性、公开性。这是需要在以后的条例修改或者实际的工作当中来加以改进的。这里，我试图提出一个地方性的样本，供以后党内制定各级规范进行参考或者以后新条例进行修改时，可以加上这一条。2008年的《湖南省行政程序规定》对于征求意见效力保障机制的设计，我认为是比较合理的：要求对于专家意见和公众意见吸纳来了之后，制定机关有责任对这些意见进行完整的分类处理，同时对于采纳不采纳的情况，进行理由说明并及时公开。这就建立了明确的说明理由制度，要求在正式文本公布之后，同时公布对意见的处理情况，说明为什么采纳，为什么不采纳，这就推进了立法的公开性和回应性。

经过多方参与的科学民主的起草程序之后，一部法规就走到了审议批准的程序。经过这个程序，一个法规就呱呱坠地了。审议批准的程序也非常地重要，因为起草机关毕竟不能代替有权制定党内法规的职权机关。

草案的审核要点是什么呢？要点是要同时进行合法性与合理性的审查。新条例要求草案的审核要从六个方面着手。第一个方面，因为我们制定的是党内法规，首先要审查的是法规与党章是否一致，与党的理论、方针、政策是否相抵触。如果与党章不一致，肯定是通不过审查关的，只能退回去重做。第二个就是是否与宪法法律相一致。我们知道所有的党内立法都是为了帮助党组织跟党员干部在宪法法律范围内活动。所以与宪法法律不一致的也要退回去重做。第三就是与上位党内法规是否相一致。指的是什么呢？上位党内法规指的是党章以外，以准则、条例的形式所表现的效力位阶相对较高的党内法规。刚才我们说制定较低位阶的党内法规时，不仅要审查与党章、宪法、法律的一致性，还要审查与准则、条例的一致性。如果不能跟准则、条例一致的，也必须退回去重做，因为这违反了法制统一原则。第四就是是否与其它党内法规相冲突，这指的是新制定的一部党内法规，是否能够与之前的法规进行衔接。这是新法与旧法之间的规范协调的问题。第五就是是否与有关部门和单位之间进行协商。这个也是对前面起草阶段的要求，相关机关要看你是不是按照新条例的要求经过了征求意见的合格程序。第六，是否符合制定权限和程序，有没有越权。

审议批准的审查要点，基本反映了新条例对于新的党内法规制定的各个规范要素的提炼与归类。但是这里面仍然有一点不足。就是在起草阶段，我们强调草案既要征求专家意见，又要征求公众意见，同时要进行部门协商。但是在审议批准程序当中，对专家意见、公众意见怎样进行反馈和处理，没有明确提及。只要求审查草案是不是与有关部门和单位协商过了，没有要求审查草案是否也完整反映了专家论证的意见和公众参与的意见。这使得审议批准程序与起草程序在要点对应上出现了一定的错位，省略掉了对征求意见当中的专家意见与公众意见的审核要求。这其实不利于党内立法朝着科学化、民主化方向的推进。我们在以后的新条例的修改以及党内直接立法过程当中要注意这一点。一定要注意审议批准程序要与起草阶段所进行的工作进行要点性对应，不仅要考察协商意见，还要考察在起草阶段所反映的公众意见以及专家的意见，这样才能保证党内立法真正满足科学、民主的要求。

（五）党内法规效力等级体系

新条例规范了党内法规效力的等级体系，之前我们也有所提及。这是一个四层体系，第一层是党章，第二层是中央党内法规。中央党内法规，也就是新条例所规范的党的中央组织所制定的法规，包含6种规范形式。严格来讲，党章也属于中央党内法规，但是新条例所指的主要是党章之外以其他6种规范形式表现出来的中央党内法规。它分为三个内部效力层次。党的中央组织，可以同时选择6种规范形式来分门别类制定规则。首先，准则仅次于党章，也是中央党内法规。它是对党的政治生活的全面规定。其次是条例，条例是对党的重要生活某一方面的完整规定。再次是是细则性落实性的规定，是规定、规则、办法、细则四种形式，属于内部第三效力层次。

这样我们也可以看，既使是由同一主体所制定的党内法规，实际上也存在效力差别。如果它选择了以“准则”这个名称来命名某一部法规，我们就认为它的效力位阶级要高于它以“条例”和“规则”所命名的法规。

党内法规提出的第三层级，就是由中纪委与中央各部门所制定的法规。这只能选择四种形式，就是说它不能叫党章，也不能叫准则，也不能叫条例，只能叫规则、规定、办法和细则，这四种规范形式是同位法规。

第四级就是省级党委法规。省级党委法规也不能叫党章、准则、条例，只能叫规则、规定、办法、细则，也是同位法规。

这四级之间在总体效力是递减的。党章最高，中央党内法规其次，当然中央党内法规有内部效力差异。第三级是中纪委、中央各部门法规，第四级是省级党委法规。这是一个层次分明的体系。

（六）党内法规的效力冲突规则

新条例规定了党内法规的效力体系之后，必须要解决效力冲突的规则问题。这也是2000年国家层面的立法法的立法重点。如果没有能力建立相对明晰的冲突规则和冲突解决机制，立法打架的现象将严重损及立法的权威。

新条例简要规定了党内法规的效力冲突规则。第一条规则就是同位法规冲突怎么处理？特别法优于一般法，然后新法用于旧法，这是法理学的基本共识。第二就是对于中纪委和中央各部门法规的冲突要提请处理，原则是由中央机构来进行处理。第三实际上就是监督规则，就是更高一级的党组织对下一级党组织的党内法规制定行为的监督，它确立的是撤销规则，就是中央可以责令改正或者撤销触碰红线法规。中央可以撤销中纪委、中央各部门以及省级党委的法规。那么哪些情况就是触碰了红线呢？第一种情况就是与党章以及党的方针政策相抵触的，这是要被撤销的；第二个就是与宪法法律不一致的，也是要被撤销掉的；第三是与中央党内法规相抵触的，也要撤销。这三种情形，中央可以基于监督权，撤销掉下级党组织所制定的党内法规。撤销规则适用在哪里呢？适用在备案审查程序当中。本文第四部分会对备案程序进行专门解析。

新条例同时规定了党内法规的解释规则，原则上由各个法规所指定的机关负责进行解释。围绕解释权的条款，通常会规定在一部党内法规附则部分的最后一两条，说明本法规由什么机关负责解释，通常是有制定机关进行解释。新条例认为法规指定的机关，就是法规的法定解释机关，而法规解释与法规具有同等效力。这在法理学体系中很容易理解，就是有权机关做出的法律解释与它所解释的法律具有同等效力。但是这个同等效力必须要进行正确的理解。它不是指一个法规的解释是与法规本身并驾齐驱的，而是法规的解释必须在符合法规本身的原则和制度的前提下，才作为法规规范体系的一部分而被纳入，从而使得法规解释与法规本身具有一体性。如果法规解释违反了法规本身的基本原则和制度，那么这个解释是无效的，它解释的内容就不能够并入法规本身而成为同一效力平台上的规范，所以这里面存在法规解释的最大射程问题。因此不是想怎么解释，就怎么解释，必须是在法规本身的规范射程之内，超出这个范围，解释是无效的。

综上，解释了党内法规的生产流程体系，按照这个体系，可以生产出大量的党内法规。那么我们如何保证它们之间效力的一致性？仅仅依靠党内立法程序中的审核、审查、参与机制，可能还是不充分的。总有漏网之鱼，总有不合理的规定会存在于法规之中，那么我们必须要对它进行延伸的监控和审查。这就涉及到了党内立法的备案审查问题。

四、党内法治：备案审查制度的优化

2013年出台的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》就是对党内法规效力的一致性进行追踪性的备案、审查的一部重要的法规，是对党内法规体系的重要完善。

法律不仅要立，还有改和废的问题。“立改废”是法律体系自我融贯于完善的连续性过程。我们刚才讲新条例，“立”只是其中的一个环节，立出来之后，要不要改，要不要废，怎么改，怎么废，就要依赖于备案审查的程序。

新条例确实是党内立法法的基本法，但还存在两个有待补充的制度间隙。一个就是前面的条例只有原则性的规定，没有细节性的制度，因此需要细节性的制度予以补充落实。第二就是新条例仅仅关注“法规”，对于属于党内制度的规范性文件没有纳入调控的范围。这两个制度的间隙，由《中国共产党党内法规和规范性文件的备案规定》进行了无缝的补充，从而对推进党内法治具有积极的意义。

（一）备案审查程序的适用范围

我们需要注意备案程序所适用的范围。这个《备案规定》不适用于中央党章以及中央党内法规及其规范性的文件，其适用范围是相对较窄的，不是对所有的党内法规得备案审查。它也不适用于省级党委以下的党组织的规范性文件。就是说它上不适用于党章、中央党内法规及其规范性文件，下不适用于省级党委以下的规范性文件。它只适用于中纪委、中央各部门以及省级党委的党内法规和规范性文件。它是对一部分党内法规和规范性文件的要求。

但是，它同时也要求，比如省级党委以下的党组织的规范性文件，由各省级党委所建立相应的备案审查制度来加以管控。就是说中央就不管你这一层了，但是你要按照中央立法法以及备案的规定要求，建立相应的配套制度。这实际上把备案审查的权力下放给省级党委了，由后者按照中央立法法的要求相应地建章立制，以实现本省范围、省委管辖范围内的党内相应规范文件的合宪、合法与合规。党章、中央党内法规及其规范性文件的效力层级属于第一、第二层，相对更高，其备案审查程序比较特殊，因此我们可以认为这次备案规定没有把它纳入范围之内。但是以后如何对它进行备案、审查，还有待制度的进一步完善。

这里面我们还要对“规范性文件”做一个界定：所谓规范性文件指的是《党内法规制定条例》所讲的那些法规之外的、各级党组织在履行职责过程中所形成的、具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等等。注意一下，在名称上有利于进行区别，规范性文件只能叫决议、决定、意见、通知，而不能叫准则、条例、规则、规定、细则等由新条例所明确化的专门的规范名称。

（二）备案审查的要点

备案审查的要点，总体上来看，在合法性审查部分与我们之前所讲的草案审核的标准是相同的。就是说备案的时候也要再看一遍：党内新的法规是否与党章一致，是否与宪法法律一致，是否与上位法规一致，是否与同位法规没有冲突，是否遵循了法定的制定程序和权限。

但是在合理性审查部分有所区别，要求备案审查机关对党内法规是否明显不当做出审查。显然，制定程序中的审核标准要低于事后的备案审查阶段的标准。为什么会低于这种标准？我们可以这样解释：备案审查主要是由中央的审查机关对低一级的党内法规的监督权或者监督程序，因为有上下级的监督程序，所以审查要求更高、更全面，或者更加具有一定的裁量性质；而对于同一机关的内部所进行的草案的审核，合理性的整体要求可以相对低一些。正因为有监督性质，所以备案审查阶段对合理性审查的要求也非常高。如果明显不当，即使满足了上面所讲的符合党章、宪法、法律，上位法等一系列合法性要求，仍然可能被退回去进行修改或者撤销掉。

（三）备案审查的法律效力

对于备案审查程序，是有明确的法律效力规定的。对于符合条件的党内法规，要予以备案并且纳入文件目录，进行公布。党中央周期性地公布党内法规和规范性文件的目录，通过备案审查之后公布出来，就产生了正式的法律效力。在审查过程当中，总有过不了网的鱼，总有达不到标准的。不符合条件的怎么办呢？审查机关可以建议制定机关自行纠正，逾期不纠正，由中央办公厅提出纠正或者撤销的建议，报经中央决定，一旦中央决定下来，就可以直接撤掉。前面谈到，中央可以对踩了三条红线的法规——违反党章、违反宪法法律以及违反中央党内法规的——进行改正或者撤销。中央的决定，可以直接撤销有关法规，撤销之后的党内法规，自然就不可能继续有效。

（四）党法与国法备案审查的衔接联动机制

在备案审查制度的规定里面，很醒目的或者很具有亮点性的，是规定党法与国法备案审查的衔接联动机制。

本来属于党内法规和规范性文件的备案审查，为什么要建立与国法之间的联动机制呢？这是由我国宪政体制的特殊安排决定的。

第一，从实践上来看，根据我国的党政活动习惯，常有党政联合发文的现象。比如中共中央办公厅、国务院办公厅关于某某事项的规定或者决定。这就会造成部分党内法规和规范性文件，同时具有党法和国法的双重性质，需要一种联动机制予以备案审查。关于联合发文的法规和规范性文件，既是党内备案审查程序的对象，同时也是《立法法》备案审查程序的对象。这时建立一种联动衔接的审查机制，就有利于更好地对规范内容本身进行审查，做出合理的处置。

第二，这反映了法制统一的要求。因为在中国的宪法体制之下，党法和国法都属于中国现代法律体系的组成部分。国法体系已经建立了以《立法法》为框架的备案审查制度，而党法体系在党内立法法调整之下，也将日益完备。如何确保党法与宪法法律相一致呢？如果仅仅是由党内进行审查，还是不够的。这就必须要建立统一、规范的违宪违法审查制度，才能够在更宏观的层面，在党法与国法协调组成的更大的法规范体系之内，保证法制的统一。

第三，联动机制的最终目标为建立覆盖党法和国法的统一的违宪违法审查制度体系。这个体系建立之后，将能够保证在中国实现基本的法治目标，即所有的国家公权力都纳入了法规范的轨道，所有规范公权力的法规范都纳入了审查制度的轨道，这就使得宪法、法律以及党章所载明的中国社会主义法治理念的基本要求能够在具体的法规范当中得到落实。与此理念所抵触的一些法规范，无论是在国家法层面，还是在党法层面，都会通过统一的审查制度、审查程序予以清理和排斥。

这种统一违宪违法审查制度体系，具有预警识别的机制。它就像防火墙一样，随时把违背社会主义法治理念的规范——无论藏身何处——及时识别并清理掉。这将有利于建立全覆盖的、完备性的中国特色社会主义法律体系。

总之，审查备案制度如何发挥实效？如何建立与国家法备案审查之间的衔接联动机制，是2013年的两部党内立法法制定之后，在执行实施过程当中要探索完善的一个重点。

五、总结：新原则与新空间

（一）党内立法法的新原则

党内立法法体现了以下十个方面的新原则。这些新原则是严格的法律原则，是执政党法治转型的法律成果，也是社会主义法治理念的实在化。这些原则多数来自国法体系中的既有原则，但也有部分专属于党内法治的原则，比如“党员义务本位原则”。这些法律原则既是党内法规制度建设的立法性的指导原则，也是中国共产党在新时期深化科学执政的规范伦理。循此法治轨道，执政党的规范转型并具有了更为充分的制度理性基础。值得说明的是，这些原则本身尚不存在严格逻辑上的分类一致性，带有执政党政策判断的显著痕迹，笔者在此处主要根据新条例的规定并结合“重要性”标准进行初步的学理归纳。这里的归纳具有理论上的反思与重构特征，与注释法学意义上的原则识别与解释（比如本文第三部分对条例原则的直接注解）不同。相关原则之间既存在纵向的规范分层关系，也存在横向的互补与适度交叉关系。随着执政党依循立法法模式推进法治转型，党内法规制度体系的更系统化、更富逻辑性的“法律原则体系”或可清晰呈现。本文的工作即为此一目标提供某种理论上的预判和建议。

这些新原则大体可以区分为两个层次：一是基本原则；二是具体原则。

第一层次的基本原则包含但不限于：

第一，依法治党原则。依法治党原则是依法治国原则的延伸性原则，是为了落实宪法上所承诺的党组织“在宪法法律范围内活动”的总体性要求从而使得党的所有公权力行为纳入法治轨道。所以依法治党原则，直接表明了执政党建设的总体规范取向。

第二，宪法法律至上原则，这实际上是对党内立法法的终极目的的规定。党内所有的立法，最终要汇流入宪法法律的体系当中，要能够与社会主义法律体系相匹配、理性互动，推动法治中国的建设。[30]

第三，党员义务本位兼顾权利原则。我们知道党员与公民的差别，就在于他们是先进性公民，因而对国家的法制进步或者制度的实验或者为人民服务中的一些特殊的职责分配具备优先的承受性。但义务本位并不意味着只有义务没有权利，对任何法体系而言，它都追求义务和权利相一致，只是在实践上的重心选择有所差异。义务本位只是说要从义务作为一个逻辑出发点，来建构适用到义主体务身上的法规体系。而我们知道，2004年党中央专门制定了《党员权利保障条例》，这表明只有在有效保障党员权利，尤其是政治参与权利的过程当中，党员才能够更好地发挥参政议政的作用，才能模范地遵守宪法和法律确定的义务。

第二层次的具体原则包含但不限于：

第一，规范效力一致性原则，这包含两个子原则：党法体系化原则；党法与国法协调性原则。党法体系化原则，更多的是党法内部自身建设的要求，要分门别类地对不同的主体所制定的不同的规范文件进行明确的权限规定和规范清理，使得党内法规能够自成体系，使得党内所有的组织和党员干部能够在党法意义上纳入党的治理的规范框架之内。党法与国法协调性原则。我们知道党本身并不是自给自足的组织，党只有在领导中国人民建设现代化事业，党只有在配合国家进行建设社会主义现代化国家过程当中，才能够取得自身的合法性，取得自身的法规建设的正当性。所以党法建设一定要坚持与国法相协调的原则，要特别重视党法的立改废过程当中与宪法法律一致性的审查和保障。

第二，科学立法原则。因为现代立法具有高度的专门性与专业性，需要专家支持。这在新条例当中就反映为更多地要对科学规律进行把握，对专家意见进行吸纳转化。

第三，民主立法原则。民主立法原则就是要开门立法，要透明立法，立法过程当中，不仅要对各个部门开放，还要对普通党员开放，还要对群众开放，以使得党内法规建设，在议程早期就具有更加充分的党内以及民意基础。具有更强的党内及民意基础的好处就在于：第一，最大程度的回应性，并且吸纳整合了社会各阶层的利益和意见，使得法规本身的民主性、公共性品质大大提升；第二，可以大大减少法规在推行过程当中的阻力，增强实际操作性。

第四，规则冲突的程序化原则。发生不同位阶的规范效力冲突时，党内立法法建立了程序化的冲突解决机制。尽管这个机制还有待完善，但是已经搭建了符合法治原理的基本制度框架。

第五，立法与备案审查并重的复合审查原则。既注重在立法过程之中实现法治的理念与开展合法性审查，同时也注重在事后进行备案审查，以建立更加长程的、更加完备的法规体系，并确定了协调国法与党法的统一违宪违法审查机制的探索方向。

第六，法规的简明实用原则。不是形式地对待党内法规的建设要求，而是坚持群众路线，坚持法规简明实用、可操作的原则。制定的法必须是实实在在有用的法，必须是能够实现制度承诺，必须是能够加强和改善党的领导，必须是能够有利于法治建设，有利于为人民服务以及老百姓的民生权利的改善。   

（二）党内法规制度体系有待进展的空间

党内法规制度体系还有一些有待进展的空间，既包含制度上或者程序上有待完善的要点，同时也包含党内立法议题性的重点选择。有了进展的空间、程序的完善、制度的完善以及优先性议题的先行先试，依法治党原则以及党内立法法才能把这种制度的权威、制度的效力充分展现于全党和全国人民面前，才能兑现法治中国的庄重承诺。

在我看来，以下六个方面是党内法规制度体系建设有待进展的空间。

第一就是专家论证的制度程序及其效力保障机制。在新条例里面，关于专家论证，主要还是作为内部工作程序进行规定，开放性与回应性都还不够充分。比如对专家意见，并没有要求在草案的审核批准阶段进行要点性的审查以及对审查之后是否进行采纳进行理由公开。

第二就是对于公众，这里面有两个层次，一个是党员，二是群众。对于公众参与的制度程序及其效力保障机制，也不够完善。具有更强的内部性，而缺乏公开性和回应性。

第三就是立法信息公开的全面性机制。我们发现新条例，从议题化，就是立法的规划和计划阶段，以及草案化形成阶段，立法信息公开的力度和要求并不是很明确，或者说并不是很有效，这也是值得考虑的重要方面。

第四就是党法与国法备案审查的联动机制。目前这个联动机制，只是在《党内法规与规范性文件的备案规定》中有一个原则性的规定，联动机制如何建立，如何获得审查实践经验和社会认同，尚不明朗。通过制度实践产生足够的联动审查个案以及在联动机制和审查个案的基础上推进统一的违宪违法审查制度的建立，将国家立法法与党内立法法进行程序对接，应当成为下一阶段党内法规体系要推进的重点方向。

第五就是党员权利保障机制。党员权利保障机制的主要含义，不是如何去关心党员的个人生活，去关心孤寡的或者说老年的党员。这里面的权利保障机制，应侧重政治层面或者民主层面，就是如何制度性地保障党员参与党内法规制定的权利和程序。这也是提升党内法规制度体系的民主性、科学性的重要方面。        

第六就是党内立法的简明实用。党内立法要一切从实际出发，要简明实用，要能解决问题，能改善党的领导，这就要求在某些关键性制度领域先行先试。这些关键性领域，也许在国家层面推行阻力特别大，但在党内，由于具有组织上和权威上的优势，可以先行先试。这里试举数例：

1、党员干部财产公开。我们知道这是反腐败的一个终极性的杀手锏。官员财产公开在国家层面有一些地方性的实验，比如新疆的阿勒泰、广东等地，但是在全国性制度层面推行财产申报和公开的立法，还是有很大的阻力。党员干部能不能通过党内法规，首先公开自己的财产，首先承担这种义务，因为党内是义务本位的。在党内立法上先行先试，为官员提供示范，值得优先考虑。

2、党内重大决策程序是否要建章立制。我们知道我们国家的政治法律生活当中，包括立什么法，其实包括宪法修改，党内的决策是非常关键的，所以党内的重大决策对于国家的政治法律生活，对于老百姓的权利利益，具有直接的影响。重大决策程序，本身能否作为党内立法的议题，比如制定党内重大决策程序条例，规范党内重大决策行为，这是非常值得考虑的。因为在行政决策领域，各地已经在公开决策、民主决策的要求之下，纷纷建立了重大行政决策程序规定或者程序办法，比如刚才讲到的《湖南省行政程序规定》就专门规定了关重大行政决策程序。[31]那么党内重大决策程序是否也要法治化，也是党内法规制度建设的一个重点。 

3、对于党员或者公民个人的提案程序以及提请审查程序的规定尚付诸阙如，是个遗憾。我们知道目前的党内法规主要是由部门来提案，党员不能联名提案。提请审查的程序也没有开放，目前主要还是通过制定机关备案、上级审查、机关自我审查进行的，甚至也没有出现像2000年《立法法》里面规定的公民建议审查程序，即公民个人可以提请全国人常委会对违法违宪的法规进行审查。《立法法》规定之后，确实是出现了审查的要求和申请实践，比如2003年孙志刚案中，公民提请对收容遣送条例进行审查，2009年唐福珍案中提出了对城市房屋拆迁条例的审查。这都是因为2000年的《立法法》里面有规定，公民个人可以对可能涉及违法或者违宪的法规提起审查。尽管全国人大常委会回避了这些申请并转由国务院自行审查，但这一程序的成文化依然具有法治意义并成为未来可能撬动违宪审查常态化之门的制度基础。我们在党内法规制度体系里面也要借鉴此类制度，要为党员或者公民个人，或者联名进行立法提案，或者说进行事后的针对法规的提请审查，开一个制度的口子。开一个口子会使得党内法规接地气，使得党员或者公民个人与党组织、与立法以及法规体系建立正式的制度互动关系。而这种制度互动关系，对于总体上增强党内法规制度体系的民主性、公共性或者丰富党内立法的议题来源，增强党内立法本身对于民生或者权利的回应性，都是具有非常强的制度功效的。[32]而这种制度推进，也是党内立法在一切在实际出发、简明实用原则的要求之下，要重点考虑加以突破的方面。

总体而言，“打造制度之笼”的政治决断实际上全面吹响了建立以党章为核心的党内法规体系的制度化建设的号角。我们需要一个制度之笼，来把党的各种权力关进去，使得它在规范化的轨道上运行。在这个号角要求之下，我认为从目前所出台的两部立法法的初衷、立法过程以及立法意图来看，也是为了打造制度之笼，使得党内制度体系化，使得党法体系与国法体系之间相协调。我们非常真诚地期待，在总书记的要求以及两部党内立法法的具体制度性的规定之下，中国的党内法规制度建设，依法治党的进程的展开，能够获得大的提升，能够最终贡献于党法和国法之间的法治协调，能够贡献于法治中国更加完备的体系建构。

【注释】

[1] 比如著名政治学家亨廷顿教授的转型研究，参见亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版。

[2] 比如国内有代表性的宪法学家将转型研究化约为违宪审查模式的比较与选择问题，具有严格的法律（legal)取向，相对忽视了转型所具有的“政治”(political)内涵，参见张千帆、包万超、王卫明：《司法审查制度比较研究》，译林出版社2012年版。

[3] 关于其他社会主义国家内部性质的转型焦虑与思考，近期较有分量的研究参见项佐涛：《米洛万·吉拉斯的政治思想演变研究》，中央编译出版社2012年版。 

[4] 就中国宪法科学的学术形态而言，“司法”范式下的比较宪法学和基于“理想规范”的超实证主义宪法学不能成为中国宪法科学的实在基础，有关学术批评参见高全喜、田飞龙：“政治宪法学的问题、定位与方法”，载《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2011年第3期；田飞龙：“中国宪法学脉络中的政治宪法学”，载《学海》2013年第2期。

[5] 参见陈端洪：“论宪法作为国家的根本法与高级法”，载《中外法学》2008年第4期。

[6] 有学者从“不成文宪法”的角度探讨这些为规范主义法学所忽视的制度现象，参见强世功：“中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角”，载《开放时代》2009年第12期；“中国宪政模式？——巴克尔关于中国宪政研究述评”，载《中外法学》2012年第5期。强世功的中国宪法研究进路及相关结论引起了左翼学术力量的积极呼应，最新的讨论主要在强世功和美国学者白轲（Larry Catá Backer）之间展开，参见白轲：“创建发展一套健全的中国宪政理论——强世功有关中国宪政形式主义与合法性问题的论述”，载《开放时代》2014年第2期；强世功：“如何探索中国的宪政道路？——对白轲教授的回应”，载《开放时代》2014年第2期。

[7] “政治宪法”对应于“法律宪法”（legal constitution），是英国议会主权传统下的宪法学概念，也是英国宪制的最重要特征，关于这一传统的分析与总结，参见白芝浩：《英国宪法》，夏彦才译，商务印书馆2010年版；近期的集中讨论参见《德国法杂志》2013年第12期的专号，尤其是汤姆金斯教授的学术总结，see Adam Tomkins, What’s Left of the Political Constitution?, German Law Journal, vol.14, no.12(2013), pp.2275—2292.

[8] 参见田飞龙：“党内立法法：依法治党的标志性举措”，载《新产经》2013年第11期。

[9] 政党的比较研究与类型学在20世纪大部分时间里一度兴盛，但随着冷战的结束和意识形态与世界体系的结构性演变，与自由民主相匹配的西方选举式政党似乎成了唯一正当的政党类型，多党制也因此成了民主的核心指标。但政治史上的事实并非如此简单，现实政治亦展现出政党类型多元的结构性特征。关于中国的政党制度，其结构特征与功能组合显然就区别于西方主流模式，一个官方的解释框架，参见《中国的政党制度》，国务院新闻办，2007；从政协角度对中国式多党制的学术研究，参见高全喜、田飞龙：“协商与代表：政协的宪法角色及其变迁”，载《华东政法大学学报》2013年第5期。

[10] 关于该种类型政党与国家关系对八二宪法的制约作用，参见任剑涛：“国家形态与宪法解释”，载《战略与管理》2012年第3/4期合编本。

[11] 这一转变被高全喜教授称为“革命的反革命”，参见高全喜：“论革命的法理学”，载《北京大学研究生学志》2010年第1期。

[12] 从“牧羊人”到“领头羊”的转变，是党融入法治中国体系的关键，宪法学者陈端洪教授曾以一则极其精彩的政治寓言来指陈这一角色变迁的宪制意义，参见陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，“序二：牧羊人与羊群”。

[13] 参见吴邦国：“中国特色社会主义法律体系已经形成”，中国新闻网http://www.chinanews.com/gn/2011/03-10/2895965.shtml。

[14] 参见姜明安：“论中国共产党党内法规的性质与作用”，载《北京大学学报》（哲学社会科学版）2012年第3期。

[15] 参见张恒山：“依法治国首先是依宪治国”，载《学习时报》2013年12月2日。

[16] 参见俞可平：“依法治国必先依法治党”，载《学习时报》2010年3月18日。

[17] 关于“党国”法治转型的法制史经验考察与分析，参见高全喜、张伟、田飞龙：《现代中国的法治之路》，社会科学文献出版社2012年版。

[18] 这种挑战一直存在，有时甚至是意识形态领域的严重干扰和反复，比如2013年以来的“反宪政”潮流就是一种代表，是对法治国家原则与执政党法治转型取向的反动，参见杨晓青：“宪政与人民民主制度之比较研究”，载《红旗文稿》2013年第10期；郑志学：“认清‘宪政’的本质”，载《党建》2013年第6期；环球时报社评：“‘宪政’是兜圈子否定发展之路”，载《环球时报》2013年5月22日。实际上早在2004年就曾出现过类似的思想反动，参见王一程、陈红太：“关于不可采用‘宪政’提法的意见和理由”，载《理论研究动态》2004年第11期。笔者对“反宪政”潮流的思想性评论，参见田飞龙：“反宪政的误识与中国宪法科学的进取”，共识网http://www.21ccom.net/articles/sxwh/fzqy/2013/0626/86404.html。

[19] 革命成功的一个主要经验是加强纪律性，而纪律本身内含较高强度的规范性，只是这样一种规范在总体上是一种义务本位的保密型斗争规范，而是一种权利本位的公开型合作规范，正是由于规范类型与品性的差异才使得执政党法治转型成为必要。此种纪律规范也曾深刻影响过国民党的组织形态，对其国民革命的成功有所助益，参见王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版。

[20] 党史的正统叙事模式从来都是意识形态史和政治斗争史，而相对缺乏对党的规范治理面向的评估、反思与检讨，在法治转型的背景下，正统叙事的历史价值和实践价值都可能遭到削弱，参见中共中央党史研究室：《中国共产党历史》（第一卷，1921—1949；第二卷，1949—1978），中央党史出版社2011年版。

[21] 如何解释中国崛起的“中国经验”构成了一个世界性的社会科学难题，因为中国五味杂陈，太不“规范”了。然而，撇开意识形态的简单评断，没有“规范法治”，不等于没有“制度理性”。从“制度理性”角度经验性地挖掘中国模式之理论合理性的学术作品近二十年来不断呈现，尽管价值立场存在争议，但社会科学层面的学术努力不容忽视。这方面较有代表性的研究成果主要来自经济学领域的林毅夫、姚洋以及政治学领域的郑永年、社会学领域的渠敬东等人，具体参见林毅夫等：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海人民出版社1999年版；姚洋：“中性政府：对转型期中国经济成功的一个解释”，载《经济评论》2009年第3期；郑永年：《中国的“行为联邦制”——中央·地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版；渠敬东：“项目制：一种新的国家治理体制”，载《中国社会科学》2012年第5期。这些社会科学领域围绕“中国经验”的解释理论其实都间接触及了“党的领导”理性化的问题，但并未在严格的法学视角下予以审视和建构。

[22]引自《毛泽东选集》，人民出版社1964年版，第494页。

[23] 当然，这种规范性期待的落空也与毛、刘两人的政治斗争直接相关，参见田飞龙：“中国换届政治中的元首制问题及其反思”，共识网http://www.21ccom.net/articles/zgyj/fzyj/article_2012112671799.html。

[24] 参见“中共首次集中清理党内法规，近四成被废止或宣布失效”，新华网http://news.xinhuanet.com/2013-08/28/c_117133662.htm。

[25] 在改革以来的权力公开性建构中，党内党外相互促进，参见田飞龙：“中国政府权力公开性的法律建构：历史、类型与制度创新”，载杜钢建、赵香如主编《法治湖南与区域治理研究》第11卷，世界图书出版公司2013年版。

[26] 可以比较文革时代，国法不存，党法亦不可能存，因为就治理规律而言，在解消了阶级斗争和革命的严峻任务之后，追求客观理性的规范治理就是必由之路。改革以来党法的繁荣与国法先行以及整个国家转向常态治理的精神气质密切相关。

[27] 义务本位具有很强的西方古典渊源，根植于一种共同体本位的政治法律精神之中，柏拉图在其名著《理想国》中曾以此逻辑论证了护卫者的城邦本位幸福观，参见柏拉图：《理想国》，郭斌和、张竹明译，商务印书馆1986年版，第132—134页。

[28] 这一正当性内涵的拓展与行政法领域行政合法性的反思性成果具有一定的结构对称性，这进一步印证了当代合法性规范内涵的实质性变迁，参见王锡锌：“行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架”，载《清华法学》2009年第2期。

[29] 完整的民主实际上是政治多元论和政治一元论的辩证综合，偏于“一元”则近乎专制，偏于“多元”则近乎无政府状态，这种民主逻辑的内在疑难亦曾深深困扰过卢梭，导致其在《社会契约论》中专门设定了“公意/众意”来疏解此种张力，但似乎并不成功。“人民民主专政”亦是对这一张力的结构性表达，但其实践取向更偏于“一”，引致颇多诟病，然其所指示之民主生活的内在难题依然存在。有关理论文献可参考卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版；萧公权：《政治多元论》，周林刚译，中国法制出版社2012年版。

[30] 党内立法法主动要求实现“与宪法法律相一致”，可以视为对曾经提出并饱受争议的“三个至上”提法的一种正式的官方解释方案，其结果是凸显了宪法法律的至上性。 

[31] 关于行政决策程序的法学分析，参见田飞龙：“行政决策程序的法治定位及其合理化需求”，载《江苏警官学院学报》2011年第3期。

[32] 公开是一种被普遍分享但仍显隐密的现代合法性再生产机制，中国的有关权力机构已在悄悄运用，参见田飞龙：“司法公开：一场新的法律革命”，载《民主与法制时报》2013年8月5日。  

责任编辑：姚远