从港督到特首：兼论香港宪制秩序与行政长官的宪制角色

作者：李晓兵

来源：《原道》第27辑，东方出版社，2016年3月出版

时间：孔子二五六七年岁次丙申三月十七日乙亥

           耶稣2016年4月23日

【作者简介】李晓兵，南开大学法学院副教授，台港澳法研究中心执行主任，法学博士。本文的成稿得益于香港城市大学法律学院朱国斌教授的督促和讨论，深圳大学港澳基本法研究中心邹平学教授对于本文的修改和完善提出了中肯的意见，在此一并表示衷心的感谢。

内容提要：港英时期的政治模式确立了港督的宪制角色，这是理解香港回归前宪制秩序的关键。彭定康的政改方案在很大程度上改变了香港的宪制秩序，总督宪制地位的松动和调整给香港带来宪制秩序上的“突变”，也为香港回归之后的治理带来诸多难题。香港回归中国是香港管治主权的一次转移，也是香港新宪制秩序形成的起点。基本法确立的行政长官制度承接回归前的政治模式，又有着全新的制度设计和宪制基础，但由于行政长官产生方式尚未定型，其宪制角色依然处于发展和变迁过程之中。香港未来政治发展过程依然围绕行政长官的产生方式及其宪制角色而展开，这也是香港宪制秩序重塑和形成的过程。

关键词：香港 总督 行政长官 宪制秩序 政制改革

香港回归中国，既是一个主权转移的过程，也是香港宪制秩序重新塑造和形成的过程。根据《香港特别行政区基本法》第43条的规定，香港特别行政区设置了行政长官。与过去港英统治时代的总督制度相比，行政长官制度有着全新的设计理念和宪制基础，但同时也是对香港回归之前政治制度的一种承接，而且行政长官制度本身也正处在演进和发展过程之中。在回归之后，随着香港政治发展过程的展开，行政长官制度也在不断地进行调试。特别是围绕行政长官选举方式和政制改革方案的争议，日益成为牵动香港社会各界人士的热点问题。全国人大常委会在2007年12月29日做出决定，香港将在2017年可以普选产生行政长官，这实际上为香港特首普选目标的实现划定了时间表。将来，如果香港特别行政区行政长官普选的目标最终得以实现，这无疑将改变现有的宪制秩序，行政长官在特别行政区宪政体制下的角色将重新调整和定位。从2014年7月15日行政长官梁振英向全国人大常委会提交《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》，到今年6月18日香港立法会投票过程中特区政府提交的政改方案被否决，这一结果让香港500万合资格选民无法于下次行政长官选举时行使民主投票权利，也意味着香港特区政府在过去20多个月坚持不懈推动香港政改的努力暂告一段落，2017年香港特区行政长官选举将继续沿用2012年1200人选举委员会选举的办法，香港基本法所确定的普选目标的实现过程依然存在着各种不确定因素。本文就围绕上述的这些问题展开分析，以期对香港特别行政区行政长官制度的演进进行梳理，并对香港特别行政区新宪制秩序下行政长官的宪制角色进行探讨。

一、《英皇制诰》与《皇室训令》下的香港总督

（一）港英宪制秩序下总督的宪制角色

英国占领香港之后，究竟以什么样的模式来统治香港成为殖民者首先必须解决的重要问题。当时的英国驻华商务总监和全权代表义律在其不到一年的任期内曾发布《义律公告》，宣布设立香港统治机构和行使法律的准则，并自封为香港最高统治者。[1]之后，濮鼎查接替义律作为英国驻华商务总监和全权代表，后来又被任命为第一任香港总督，英国政府委任他全权负责香港的管制事务，但是对于香港这块“殖民地”的政治体制仍未做出及时的安排。直到1843年4月5日，英国国玺大臣以《英皇制诰》的名称发布《香港宪章》，其中对于香港“殖民地”政府的体制做出了安排，并对香港总督的权限也做出了规定，主要包括：1.英皇陛下政府委派港督治理香港，并成立立法局。立法局成员有公职人员，或其他英皇陛下政府委派的人士组成。枢密院亦有权就立法局成员委员的委任作出决定；2.港督在咨询立法局的意见后，可以有权订立任何法例，来维持香港的和平、稳定和良好管治，但立法局制定的法例必须遵从英国枢密院订立的所有规例；3.港督需要时定时召集行政局会议，向其提供行政的意见，枢密院保留委任行政局成员的权力；4.港督有执掌和使用香港殖民地公章的权力；5.港督有全权委任法官和太平绅士；6.港督有全权豁免50英镑以下的罚款；7.港督有全权赦免罪犯和减刑；8.港督有全权按充分的理由，将香港任何官员停职；9.当港督因为死亡或其他原因出缺，英皇陛下政府会任命署理港督，继续管治香港；10.香港所有文武官员和居民都要服从港督，并协助他在香港施政。[2]

1843年4月6日，英国皇室又发布了构成1917年《皇室训令》蓝本的《致濮鼎查训令》，其主要内容包括：1.任命濮鼎查为香港殖民地的总督和驻港英军总司令；2.立法局必须至少有两位成员出席，加上港督在场才可以举行会议；3.立法局就任何法例和规则的立法以及其讨论，必须由港督本人首先提议才可以进行；4.港督每半年将立法局的会议记录，向英国政府汇报；5.港督不能提议或通过任何法例，去限制宗教自由、准许英国许可的货币意外的汇票、纸币和钱币为法定货币、通过公共或私人的彩票筹集政府资金；6.在立法局全体成员反对的情况下，港督仍有权订定和发布法例；7.行政局有三名成员，再加上港督本人。行政局成员由英国政府任命，行政局必须至少有两名成员出席，加上港督本人，才能举行会议。港督必须听取行政局的意见，但会议讨论的问题，必须是由港督本人首先提出。如果港督的施政完全和行政局的意见相左，他需要向英国政府做出全面的解释；8.港督只能通过公开拍卖的方式出售官地。[3]

《英皇制诰》第2条规定，皇室授权并指令总督兼任总司令行使在其职权范围内的一切权力；总督权力来源依据本制诰及经御笔签署及盖上御玺而办法予他的委任状，经御笔签署及盖上御玺而时时办法予他的皇室训令，枢密院敕令，皇室通过一名重要国务大臣传达之指令以及本殖民地现行及日后制定之有效法律。因此，港督到任的时候应随身携带三分重要的法律文件，即委任状、特许状（即《英皇制诰》）和圣谕（即《皇室训令》）。委任状是英皇发给总督的就职文件，特许状是确定港督的职权，大概地指出总督的职权范围，附带若干其他有关说明。圣谕则是进一步授权总督组织行政局和立法局，以便协助他创制及修改法例，议定行政大计。[4]《英皇制诰》和《皇室训令》一般被视为是香港的宪制性法律文件，香港基本的政治架构和制度就是由这两个宪制性法律文件所奠定。当然，港督行使职权还要依据枢密院敕令、英国政府的指令以及香港的法律。

从1843年到1997年，英国政府在这150多年里一共任命了28位香港总督。从第一任总督濮鼎查到末代总督彭定康，他们秉承英国皇室的意旨，忠诚地贯彻和执行英国政府的政策。历任总督在香港拥有巨大而广泛的权力，包括主持香港的行政机关行政局和立法机关立法局，并委任两局议员的权力；在所有议案上也有“最终否决权”；主持行政局并统揽最高行政权，委任行政局全部议员；同时作为立法局和行政局主席，行政局和立法局在总督施政上只担任顾问及辅助角色；委派法官和太平绅士的权力和对政府所有公务员（除布政司、财政司、律政司和英国驻港三军司令）进行纪律行动（如罚款）甚至解除其公职；赦免囚犯（包括死囚）和免除罚款的权力；有权将官地授予他人及机构等等。这些权力的行使让港督获得了无可置疑的政治权威，这让英国政府更容易通过港督实现英国对香港殖民统治的目标。同时，港督作为港英政治制度权力体系的中心，又对香港宪政秩序产生着重要的塑造作用。

英国在香港通过任命总督实现有效的统治，港督从最初的兼职到后来的专任，并作为港英政府总揽大权者，可谓是集数种重要的宪制角色于一身。李昌道教授认为，按照英国法制，香港总督是英皇在香港的全权代表，英皇是香港的最高统治者。[5]他同时还认为，香港确立并坚持行政主导原则，这是香港回归之前香港宪制秩序的重要特点，也是保障香港政府有效管治、香港经济繁荣和政治稳定的重要原则。他将香港这种所确立的这种政治模式的特点总结为，由港督为首的香港政府负责香港的管治，制定和提出各项政策和法案，同时设立行政局和立法局作为港督的政策和立法的咨询机构。[6]关于港督的宪制角色，另有观点则认为，港督具有双重地位，既作为“领域的首长”，又作为“政府的首长”。[7]也有观点认为，香港总督具有双重身份的法律地位，既是英皇在香港的代表，又是港英政府的首长。不过，也有学者持不同的看法，即认为香港从来就不是一个独立的政治实体，因此，港督不能代表香港地区，只能说他是英皇在香港的代表。在实质上，香港总督既是英国占领香港主权的象征，又是英国政府对香港行使治权的标志。[8]在这个意义上，全面地理解和认识香港总督的宪制角色及其演变，也是理解英国管治香港的政治模式及其所确立宪制秩序的关键之所在。

（二）政制改革与总督宪制角色的改变

如果从英国近代在全球进行殖民的过程来看，总督制度是英国在全球拓展其势力范围的有效管制方式，但是其本身也随着客观形势的变化而不断发生变迁。比如，加拿大总督自1952年起都是由加拿大公民担任。又比如，澳大利亚总督作为英王（英国国家元首也是澳大利亚的国家元首）的全权代表，在法理上由澳大利亚总理提名，而由君主任命，拥有很大的权力，但自从英国在1930年代确认了各自治领的独立地位以后，从未拒绝过澳大利亚总理提名的总督。因此，澳大利亚总督的任命和罢免从那时起就已经掌握在澳大利亚总理的手中。

但是在香港，总督的宪制地位在过去一百多年间基本上没有发生大的变化，以港督为中心的政治体制也没有发生大的变动。有学者就把港英政府政治制度喻为“帝国管理机构的早期活化石”，甚至认为“香港则依然根据一个基本上和形式上保持其19世纪时的原貌的宪法来管理其事务”，“在130年来几乎没有什么改变”。[9]这其中主要的原因是港英当局对于香港地方政制改革的诉求没有给予充分的关注和回应。在相当长的时期内，以港督集权为核心的行政主导体制得以绝对实施，英国政府对于香港事务有绝对的控制权。在二战结束之前，港英政府仍是一个非常典型的具有专制集权的、封闭的殖民地政治体制。[10]而从二战结束到“九七问题”出现之前，港英的殖民政府在政制上的新猷依然有限。[11]

香港在19世纪出现的几次政制改革的要求均被英国政府拒绝，二战结束之后杨慕琦恢复总督职务之后提出了其所主导的政制改革计划，即“杨慕琦计划”，但该计划在提出六年之后被迫流产，英国政府在1952年10月宣布“在香港推醒大规模的政制改革是不合时宜的”。[12]之后，香港19世纪60年代所酝酿的政制改革因为“六七风暴”而被港英政府搁置，直到麦理浩任总督期间，香港才实施了一系列保守而务实的政制改革措施，比如，适当改变行政局的人员结构，大幅增加立法局非官守议席，但并未对行政局及立法局作重大的改革，两局所有议席仍然维持委任制，香港市政局的改革和作为香港最基层的议政组织的区议会的创立是其任内的一个亮点，这些政制改革并未触动香港政治体制的基本框架。[13]

但是在香港回归之前，由末代总督彭定康在20世纪90年代前期所主导的政制改革则在很大程度上改变了香港的宪制秩序，总督的宪制地位开始有了松动和调整。彭定康所提出的《政改方案》主要内容包括：1.行政局和立法局分家。2.总督不担任立法局主席，立法局主席由立法局议员互选产生。3.以立法制约行政。行政局和立法局分家以后，总督将以行政机关首长的身份向立法局负责，就重大事项向立法局报告工作，从而建立起立法制衡行政的机制，逐步形成以立法为中心的政制体制。4.降低投票年龄，将选民的年龄由原来的21岁降低至18岁。5.在地区直选实行单议席单票制，由选民投出1票在1个选区选出1名代表。6.新增功能组别选举方式。功能组别议席由21席增加至30席；新增9席以个人投票取代团体投票，将功能组别的选民范围扩大到全港270万工作人口中所有符合资格的选民。7.强化区议会功能，扩大区议会的职责、功能和财政预算，使其在处理影响区内居民的问题上负起更大的责任。8.改变区议会和市政局的成员构成。9.成立一个独立的直接向总督负责的选区分界及选举事务委员会，负责重新划定选区和选区分界的工作。10.成立选举委员会。

对于彭定康的《政改方案》，中国政府给予了强烈的批评和抵制，因为这一做法明显违反了《中英联合声明》，违反了与基本法相衔接的原则，违背了中英双方已经达成的协议和谅解。[14]这一政改方案付诸实施的结果就是给香港的顺利回归制造了新的障碍，也为中英在过渡期内的合作带来不尽的变数，并给香港回归后政制发展带来新的困难。有学者评价指出，这是让立法机关性质发展成为一个制衡政府的独立组织，令其具备所谓有效地代表市民所需的独立性；让立法局拥有可以明确而独立地管理本局的事务的职权；让立法局主席有港督辞去，他以行政首长身份向立法局负责，定期接受议员质询和讨论政府政策。重要出访活动和其他董事事务要向立法局汇报，把行政首长和行政机关置于立法局的监督之下。这完全是改变行政主导原则，向立法主导转变。[15]从香港宪制秩序的演进的角度来看，香港回归之前港督职权的调整和角色转变一方面意味着港英政府试图开启香港“代议政制”实践，另一方面也是对香港过去一百多年宪制传统的一种简单而激进的背离。对此，香港的政治人物就指出，港英政府这是利用中国政府所作出的“五十年不变”的承诺做文章，他们解读为“中国政府讲的五十年不变，并非一九九七年的香港情况五十年不变，而是一九八四年的情况五十年不变”。因此，港英政府的应对策略就是要采取“十三年大变，五十年不变”的政治战略，即利用“九七”前十三年的统治时间进行代议制改革，彻底改变香港的政体，使这种制度在“九七”之后保持不变。为此，就要将立法会从港督的咨询机构变成代议机构。[16]在此过程中，总督宪制角色的转化是重中之重，它给香港带来的是一种宪制秩序上的“突变”，香港回归之后的很多治理上的难题就是源于这一极具技巧性的政治操作和看似符合“民主化趋势”的重大改变。

二、《香港特别行政区基本法》下的行政长官

（一）香港新宪制秩序下行政长官的宪制角色

香港回归中国，为特别行政区量体裁衣而制定的香港特别行政区基本法正式开始实施，因此，这既是香港管治主权的一次转移，也是香港新宪制秩序形成的起点。香港特别行政区基本法所确立的行政长官制度与过去港英统治时代的总督制度相比，有着全新的制度设计和宪制基础，但同时也是对于香港回归之前政治制度和实践模式的一种承接，而且其制度本身也尚未完全定型，从行政长官的产生方式到其本身的法律定位，也都正处在发展和变迁过程之中。

1984年12月19日，中英双方在北京签订《联合声明》确立了中华人民共和国对香港的基本方针政策，其中包括根据宪法的规定设立特别行政区，特别行政区直辖于中央人民政府，并享有高度的自治权。特别行政区现行的法律基本不变。特别行政区政府由当地人组成。行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。基本法的上述规定是对《联合声明》的尊重，但是需要指出的是，《联合声明》并非行政长官制度的法源。香港现任行政长官梁振英香港特区行政长官梁振英在2014年4月4日接受记者采访时就表示，从《联合声明》可以清楚知道：中国政府在1984年签订的《联合声明》的基本方针政策，已经由1990年颁布的《基本法》法律条文“规定之”，而且将《联合声明》这11条基本方针政策，更具体而细致地写成160条的《基本法》法律条文。[17]

1990年4月4日，七届全国人大三次会议通过《香港特别行政区基本法》规定，国家根据《宪法》设立香港特别行政区。根据香港基本法的规定，行政长官除了是香港特别行政区的首长，也是香港特别行政区行政机关的首长，这赋予了行政长官代表特区基本的法律地位和宪制角色。同时，在中央与特区关系中，行政长官也具有无以替代的重要地位，扮演着重要的宪制角色。行政长官作为国家依法设立的特别行政区的首长，除了对特别行政区负责，也须要对中央人民政府负责。因此，在“一国两制”之下，行政长官的宪制地位至为特殊，也至为重要。有学者指出，与港英时期的总督宪制地位相比，回归后的香港行政长官的宪制地位已经改变。如果说港督是英国女王在香港的代表，那么行政长官就成为香港这个地方行政区域的代表者。在上述特区政府阐释的原因中，行政长官首先是特区首长，而不仅仅是普通的政府委托代理者。正是因为香港行政长官代表了香港特区，所以他还承担了许多的礼仪性身份，如接受市民馈赠。行政长官作为特区首长，更多的是特区的抽象人格象征。[18]本文认为，香港特别行政区行政长官的法律地位具有双重性，行政长官不仅仅是香港特别行政区的代表，也是中央人民政府管制香港的代表，这一职位在香港新的宪制秩序中处于一个连接点的地位，是中央人民政府与特别行政区权力的交汇点，也是理解香港回归后特别行政区新宪制秩序形成和政治制度有效运作的关键，因此，行政长官的产生及其职权的正常行使是“一国两制”在香港实践取得成功的关键一环。

但是，需要注意的是，对于香港特别行政区行政长官的宪制角色的解读不应该仅仅根据香港基本法，还应该结合《中华人民共和国宪法》规定来展开。《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（十三）决定特别行政区的设立及其制度；……”这意味着国家最高权力机关来对特别行政区的设立和制度来作出决定，行政长官的法律地位及其职权都来自于最高权力机关的决定。1990年4月4日，七届全国人大三次会议还通过了《关于<中华人民共和国特别行政区基本法>的决定》，其中特意对其合宪性作出判断：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”此外，香港特别行政区首任行政长官董建华先生在提出辞职后当选为全国政协副主席，这样的安排和实践已经成为中国宪法实践中的重要的宪法惯例，等等。这些基本制度和实践为理解香港特别行政区行政长官宪制角色提供了生动而丰富的例证，现行宪法在特别行政区当然具有法律效力，因此，行政长官的宪制角色既要放在特别行政区来理解，也要放在宪法所确立的国家基本制度中来认识。

（二）行政长官的职权与行政主导原则

香港基本法中并没有明确规定香港的政治体制以行政主导为基本原则，但是从基本法各个部分的规定来看，特别是对于行政长官职权以及与其他机关关系的规定，行政主导的的原则得到了较为充分的体现。肖蔚云教授就指出，行政主导是起草香港基本法政治体制时的一个指导原则，也是保持了1997年前香港原有政治体制中行之有效的特色，这有利于提高行政工作效率。这种行政主导作用具体表现在行政长官具有香港特别行政区首长和特别行政区政府首长两重身份，具有较大的权力，它可以说是一种行政长官制。以行政为主导就要依照香港基本法更好发挥以行政长官为首的行政的作用。[19]

香港基本法对于行政长官的职权所做的较为广泛的规定主要体现在第48条之中。在基本法所规定的这些广泛的职权中，有的是行政长官作为特别行政区首长和特别行政区的代表而享有的，有的是其作为特别行政区行政机关的首长而享有的。除了这一条的规定，香港基本法“行政长官”这一章节的其他条款也有关于行政长官职权的内容，比如，行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月内将法案发回立法会重议（第49条）；行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会（第50条）；行政长官在立法会拒绝批准政府提出的财政预算案时可向立法会申请临时拨款（第51条）；由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任行政会议的成员，并决定其任免（第55条）；主持行政会议（第56条）等。应该说，基本法中关于行政长官权力广泛的规定为行政主导的实现提供了制度基础和前提条件。从基本法关于行政权和立法权的配置来看，香港特别行政区政治体制的设计总体上是一种“强行政、弱立法”的体制。而行政长官所拥有的解散立法会的权力，以及对于立法会议案的提出和法案的签署实质性权力，都让行政长官在特别行政区的政治体制中居于相对较为优势的地位。

但是，从实践的效果来看，这种制度设计并未达到预期的效果，而是被现实的政治操作所改变和“阻击”。早在2000年香港回归三周年之际，梁爱诗女士曾指出，过去两年，有些人批评行政立法关系不好，其实任何的机制都需要经过一段时期，才可以运作顺利。她认为，按照“基本法”第62（1）条，行政机关负责制定并执行政策，它执行政策时需要按第62（5）条拟定并向立法会提出法案拟定并向立法会提出法案。她认为，法律的制定、修改和废除的权力在立法会，立法会提出法律草案受第74条所限制。议员可以提出修订，但限于在原有法案范围内，还要符合基本法，如果修订适当，政府可以采纳修正案，如果修正不合理，政府会有谁议员反对，分组投票，确保各阶层利益都得到照顾，最后如果政府不能接受的修正案被通过，政府仍可以收回法案，因此，立法主导权属于行政机关，但是通过法律的权力属于立法机关，正好现实行政立法机关，相互配合、相互制衡。她还提出，虽然特区有可行的机制，仍需实施时的经验，因此初期的政治是无可避免的，随着更多的会议，更多的实例，立法机关的管理慢慢地开始建立起来，并希望下一届议会运作能更顺利。[20]然而在之后的2003年，特区政府向立法会提交了《国家安全条例》草案，但在立法会中不能形成足够的支持票，最后行政长官被迫宣布撤回《国家安全条例》草案，此举不仅影响了特别行政区行政机关和立法机关的之间的信任，也让行政长官在同时面对中央政府和特别行政区时施政的困难。在2005年，特区政府向立法会提交的《二零零七年行政长官及二零零八年立法会产生办法建议方案》，因为未能获得足够的支持而让香港回归后的第一次政改的努力无果而终。[21]今年，特区政府向立法会提交的《行政长官普选办法公众咨询报告及方案》，最终在立法会也未能获得通过而让香港政改进程再次遭遇重大障碍。由于这些政府方面所提出的重要的议案在立法机关屡屡遭遇障碍而无法顺利过关，特别是近年来，立法会“逢中必反”“逢特区政府必反”的立场和做法几乎让“行政主导”原则几乎沦为一种“纸面上的设想”。

香港特别行政区过去十多年的政治发展进程表明，行政长官的权力在现实的政治过程中遭到削弱和侵袭，行政长官的权威遭到质疑和否定，行政长官的施政受到严重的牵制，基本法所确立的政治体制的行政主导原则未能得到充分落实的趋势并没有得到改变，而今，立法扩权、司法能动、行政弱势的局面俨然已经形成定格。如何推动香港在政治力量的整合并通过实践来形成新的“宪制性惯例”，让基本法所涉及的行政主导的政治体制发挥出来应有的效果，这是未来特别行政区政制发展的重要课题。对于这样的一种现实，特别行政区前任立法会主席范徐丽泰曾作出如下的评论，现在政府的“行政主导”，不如说是“行政主动”更准确，政府有制定法案、议案的主动权，但是在整个社会发展的进程中，政府没有强大的号召力，不能充分发挥引领作用。[22]正是在这个意义上，我们说香港特别行政区行政长官的宪制角色依然在发展和变迁之中。

（三）宣誓效忠的制度设计与行政长官爱国爱港的基本要求

《香港特别行政区基本法》规定了宣誓效忠制度，其中第一百零四条规定：“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。”这一规定既是对世界各国任职宣誓制度的通常作法的接受，也是基于特别行政区法律地位和行政长官宪制角色本身的必然要求。作为中国宪法下所规定的一个高度自治的特别行政区，行政长官既是特别行政区的首长和代表，具有领导香港特别行政区政府以及负责执行基本法和依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律等重要职权，如何向中央政府和特别行政区负责，宣誓效忠制度就是这样的一个基本设计。而宣誓本身也是由行政长官的宪制角色和法律地位所决定的，这与当下所热议的行政长官爱国爱港的基本要求之间具有内在的一致性。

在港英政府时期，宣誓制度是英国向世界彰显其占领香港、宣示主权和治权的一种法律形式，也是通过港督对英皇效忠宣誓维护英国对于香港实际管治效力的重要一环。《英皇制诰》第3条明文规定，港督上任时必须“按照维多利亚女皇陛下在位第三十一、三十二年通过之‘宣誓法’”，“进行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓。”历任港督在就职典礼上在首席按察司监誓下，分别宣读效忠宣誓、受任宣誓及司法宣誓三项誓词。其中“效忠宣誓”誓词为：“本人，XXX，谨遵法律宣誓：本人必竭诚向女皇伊利沙伯二世陛下及其继位人效忠。此誓。”“受任宣誓”的誓词为：“本人，XXX，谨此宣誓：本人奉委为香港总督，并为女皇伊利沙伯二世陛下效力，一定尽忠职守，努力服务。此誓。”“司法宣誓”的誓词为：“本人，XXX，谨此宣誓：在奉委为香港总督及其后可能出任宣誓及声明条例第三附表所指之任何其他司法职位时，定当为女皇伊利沙伯二世陛下效力，尽忠职守，努力服务，并遵行香港法律与习俗，以不惧、不偏、不私、无私、无欺之精神，为全体民众主持正义。此誓。”通过这样的宣誓制度，确立了港督效忠英国的法律义务，也为港督行使职权确定了最为根本的施政原则，即无条件服从英皇并将其内化为施政的基本理念，在具体的施政活动中不得有损英国国家利益。

在香港回归过程中，香港特别行政区筹备委员会曾于1997年5月23日通过了《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于香港特别行政区有关人员就职宣誓事宜的决定》，这是根据香港基本法第104条的规定就宣誓问题做出的专门决定，其中要求：“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、临时立法会议员以及终审法院常设法官和高等法院法官在一九九七年七月一日香港特别行政区政府成立暨就职宣誓仪式上宣誓就职。”行政长官就职宣誓誓词为：“本人×××（姓名），谨此宣誓：本人就任中华人民共和国香港特别行政区行政长官，定当拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区，尽忠职守，遵守法律，廉洁奉公，为香港特别行政区服务，对中华人民共和国中央人民政府和香港特别行政区负责。”香港回归后，香港特别行政区对回归前的《宣誓及声明条例》进行了较大的修改，其中关于行政长官誓言的规定与上述的筹备委员会就宣誓问题所做的专门决定中的誓词基本相同。从行政长官就职宣誓的实践来看，在历任香港特别行政区行政长官的就职仪式上，都是由国家主席或国务院总理来监誓，大部分情况下是行政长官直接向国家主席宣誓。从这一做法可以看出，国家在这个问题上给予了特别行政区超规格的礼遇，显示了国家对于特别行政区每一届新政府筹组过程的充分关注和高度重视。行政长官通过就职宣誓既表达了行政长官爱国爱港的政治立场，也宣示了中央政府对香港特别行政区的管制权，以及特别行政区和中华人民共和国之间基本的法律关系。这是对行政长官宪制角色的确认和表现，也是一种高度政治化的法律实践。另外，还要进一步明确的是，在宪法和基本法的关系这一根本问题上，不可忽视宪法在特别行政区的效力。香港基本法第44条规定：“香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”这意味着宪法关于公民基本义务的规定对于行政长官也具有拘束力，宪法第54条规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”行政长官的就职宣誓表达了特别行政区和中华人民共和国之间的法律上和政治上的联系。其作为公民要维护祖国的安全、荣誉和利益，而其作为行政长官就是要通过其对中央政府和特别行政区负责来体现其基本的法律义务和政治责任。

三、2017年政制改革与行政长官宪制角色之变化

（一）香港政制改革与行政长官选举方式的改变

香港回归之后第三次启动的政制改革一个基本目标就是要在2017年实现行政长官的普选，也就是要修改行政长官的产生办法，当然还包括对立法会产生办法进行修改的考虑。香港基本法第45条规定：“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”香港基本法附件一“香港特别行政区行政长官的产生办法”第7条规定：“2007年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准。”这是香港特别行政区实施行政长官普选最基本的法律依据。2004年4月6日，全国人大常委会通过了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附附件一第七条和附件二第三条的解释》，其中提出：“上述两个附件中规定的二00七年以后各任行政长官的产生办法、立法会的产生办法和法案、议案的表决程序‘如需’修改，是指可以进行修改，也可以不进行修改。”在此基础上，全国人大常委会进一步完善并确立了修改附件一和附件二相关条文的基本程序，即“是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照香港基本法第45条和第68条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。修改行政长官产生办法和立法会产生办法及立法会法案、议案表决程序的法案及其修正案，应由香港特别行政区政府向立法会提出。”这一解释确立了著名的“香港政改五部曲”的基本法律渊源，这是全国人大常委会在基本法解释过程中对于基本法实施程序的一个完善。

2004年4月26日，全国人大常委会又通过《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》，其中认为，“香港社会各界对于2007年以后行政长官和立法会的产生办法如何确定仍存在较大分歧，尚未形成广泛共识。在此情况下，实现香港基本法第四十五条规定的行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生…的条件还不具备。”并作出决定：2007年香港特别行政区第三任行政长官的选举，不实行由普选产生的办法。在此前提下，2007年香港特别行政区第三任行政长官的具体产生办法……，可按照香港基本法第四十五条……的规定和附件一第七条…的规定作出符合循序渐进原则的适当修改。

2007年12月29日，全国人大常委会通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，其中确定了行政长官的“普选时间表”：“2012年香港特别行政区第四任行政长官的具体产生办法…可以作出适当修改；2017年香港特别行政区第五任行政长官的选举可以实行由普选产生的办法”。其中还特别重申了“香港政改五部曲”。2010年8月28日，全国人大常委会批准了香港特别行政区行政长官及立法会产生办法修正案，2012年选举第四任行政长官人选的选举委员会将由原来的800人增加至1200人，四大界别以相同比例增加委员的名额，不少于150名的选举委员可联合提名行政长官候选人，每名委员只可提出一名候选人。2013年12月4日至2014年5月3日，香港特别行政区政府启动了实现“双普选”目标的前期法律程序，就2017年行政长官和2016年立法会产生办法进行为期5个月的公众咨询。2014年7月15日，行政长官梁振英向全国人大常委会提交《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》，这是香港“政改五步曲”迈出了实质性的第一步，但是之后，全国人大常委会所做出的决定引发了香港社会激进政治力量的持续不断的杯葛和反对。2015年6月18日，特区政府提交的以实现行政长官普选为基本目标的政改方案在立法会被否决，70名议员中有28名议员投反对票。

（二）他山之石：法国1962年总统选举方式的变化

根据法国1958年制定的第五共和宪法第6条和第7条的规定，共和国总统任期7年，由选举团选举产生，选举团包括议会议员、省议会议员、海外领地议会议员，以及由市镇议会所选出的代表。共和国总统的选举方式采取两轮多数投票制，即在第一轮投票中采用绝对多数制。如果第一轮投票没有结果，共和国总统在第二轮投票中根据相对多数制选出。这样的一种通过庞大的选举团选举总统的方式在1962年通过公民投票修改宪法的办法进行了修改。

关于法国总统的宪法角色，戴高乐一贯主张：“法国最高的和永久的利益必须首先从国家元首身上得到保证”，而这“唯一的办法是由人民来选举共和国的总统”。因此，1962年法国宪法修改其实是戴高乐关于第五共和宪政体制设计的重要一环。戴高乐自己在其《希望回忆录》中吐露了这次宪法修改的基本动因和策略，他承认在1946年的贝叶演说和后来的1958年由他主持的制宪过程中，并没有提出国家元首必须由普选产生，他也曾主张总统由基础广泛的属于全国范围的选举团选出。但是，这样的做法其实是一种富有谋略的政治过程，他写道，“其实，我当时是认为最好不要毕其功于一役。在我决定向全国要求把政权从政党的控制下拯救出来，由总统而不是由国会作为权力和政策的源泉时，我就认为，最好还是暂缓完成这项巨大的改革”，“等到新宪法的实践证明最高权威按照宪法掌握政权并不会产生独裁的时候，才是向人民建议彻底改革的时机。我一开始就有亲自担当国家元首职责的意图。由于过去的历史和现今的环境，由于我所担负的任务，我上台的方式不过是一种无足轻重的形式而已。但是，考虑到今后，我决定在七年任期届满之前把这方面的制度建立起来”。[23]但是，通过公民投票对宪法进行修改是根据宪法第11条赋予总统的特权，戴高乐认为总统选举方式的修宪提议涉及“公共权力的组织”，当然，这样的主张并非完全的无可置疑，因为，宪法第89条精确地规定了修宪程序，通过公民投票方式来进行修宪不是不可以，但是必须得到议会的一致同意。而议会应该是不可能对这样的修宪提议表示支持的，戴高乐估计对于这一提议有“2/3的国民议会议员和9/10的参议院议员是无论如何不会接受的”，于是只有走公民投票这一招险棋。

这一次公民投票的时间是1962年10月28日，投票的结果是，在法国本土有1200多万人投赞成票，790多万人投反对票，总体来看，赞成票占有效选票的62%，反对票占38%。[24]这一法律草案在公民投票中获得了通过，即1962年11月6日的公投立法。这实际上是实现了对1958年宪法第6条和第7条，以及1958年11月7日关于总统选举的n 58-1064组织条例进行修改，其主要目标是实现共和国总统的选举方式的改变，将原来“共和国总统由议会议员、省议会议员、海外领地议会议员以及市议会选出的代表组成的选举团选举产生”修改为“共和国总统由直接的、普遍选举产生”。这一次宪法修改是第五共和宪法发展过程中最有争议的一次修改，也是最为重要的一次修改。之所以说这是最有争议的一次修改，是因为这次修改不仅仅引发了内阁的严重危机，并最终导致国民议会根据宪法的规定启动了弹劾程序。之所以说这一次宪法修改最为重要，是因为它改变了第五共和宪政体制的原始设计，真正地让法国第五共和从议会制转向半总统制半议会制，使得法国第五共和的宪政体制能够与其历史传统相结合，在与基本的民主理念不相背离的同时，又能确立总统的权威和权力正当性基础。

就这次公民投票的时机和背景来看，1962年初，阿尔及利亚战争已接近尾声，一些政党对欧洲经济一体化和大西洋军事一体化进行严厉批评，并且也得到了一些盟国政府的支持，1962年4月，富歇尔计划谈判破裂，戴高乐的欧洲政策遭到了一些议员的谴责。5月17日，美国总统肯尼迪谴责法国。而阿尔及利亚问题的解决让一些议员失去了权力基础，又引发了议会中的一些抗议……种种迹象表明，戴高乐及其政府在诸多问题上正在面临着被动，而随着法国从阿尔及利亚顺利脱身，各种政治力量又开始寻找新的战斗机会。8月22日，戴高乐有惊无险地躲过了在Petit-Clamart的暗杀，他认为这是一个有利的“战机”。于是，8月29日，戴高乐通知内阁“准备建议修改宪法，以确保政权的持续性”。9月12日，戴高乐向国务会议提出了关于共和国总统由直接选举产生的公民投票法案。戴高乐认为，宪法第3条第1款规定，国家主权属于人民，人民通过其代表或公民投票来行使国家主权，而宪法第11条规定，共和国总统可以将涉及公共权力机构的组织、国家的经济、社会与促进公共服务或授权批准国际条约方面的法律草案提交公民投票表决，而选举共和国总统显然是一件关于公共权力组织的事项。9月20日，他在电视讲话中向全法国人民解释其宪法改革的计划，提出“我们体制的关键问题是，要有严格制度，由法国人民的理智和情感来选定总统，作为国家的元首和法国的引路人”。“为了使总统内阁有效地承担这样的任务，他必须明确地得到全国的信任。”“采取最民主的途径，即公民投票的途径，这是宪法简单明了地规定了的：‘共和国总统可以采取公民投票的方法向全国提出任何法律草案’”。

对于戴高乐修改宪法的主张，反对派给予了激烈的批评，主要是集中在这次宪法改革所选择的程序问题上。事实上，国会两院的议员们大部分都是不愿意自动地放弃他们手中所掌握的选举共和国总统的权力的，何况绕开宪法第89条关于宪法修改程序的规定，直接地诉诸于宪法第11条所规定的公民投票，对于第五共和宪法来说，这本身也是极具危险的举动。向来政治立场比较模糊的参议院议长斯滕.莫奈维尔在9月30日对此进行了激烈的反击，他认为政府的做法是“预谋策划、为所欲为、居心叵测和肆无忌惮地违反宪法”。[25]他还特别地指出，如果使用宪法第11条来进行宪法修改，这无疑就是对宪法的一次背叛，那么，“不信任案就是一个直接的、合法的，宪法的答复。”[26]

蓬皮杜总理根据戴高乐的指示起草宪法修改的草案，该草案按照惯例被提交给最高行政法院进行审查，最高行政法院则对于政府的修宪建议也提出了保留意见以示反对，并且将其秘密的讨论和表决结果泄露给媒体。戴高乐对此格外的震怒，于是随即在10月2日批准了召集公民投票的法令和法律草案，并于10月3日公布于政府公报。戴高乐在10月20日还向国会递交了一个咨文说明其做出修宪决定的理由，而国会早已经按耐不住，并于10月4日通过了对政府的弹劾案。[27]国民议会的480名议员中有280名投了赞成票，达到了法定的绝对多数，弹劾案在国民议会通过，刚刚上任不久的蓬皮杜总理只好于10月6日向戴高乐总统提出辞职，而戴高乐则让蓬皮杜继续行使总理的职权，并按照宪法规定的程序在礼貌性地咨询两院议长意见。之后，便于10月10日公布了解散国民议会重新进行议会选举的决定。因为修宪的内容和程序的选择而引发如此激烈的政治冲突，这无疑已经构成了法国第五共和的又一次“宪法危机”，可以说，这一危机可谓是空前绝后，因为不但在以前法国宪法修改过程中没有出现过的，在此之后的宪法修改也没有引发过如此严重的法律后果。需要特别提及的是，这一次公民投票还引发了宪法委员会的一次合宪性审查，即在公民投票结束之后，修宪法案正式公布之前短暂的间歇，参议院议长莫奈维尔又启动了最后的一招——根据宪法第61条的规定将该修宪法案提交给宪法委员会进行合宪性审查，要求宪法委员会对于公投立法的合宪性进行审查。宪法委员会在其裁决中采取了保守的立场，即以狭义解释的方法，拒绝对于在公民投票中通过的法律的合宪性进行判断因此，这最终让这场1958年宪法诞生以来最为严重的宪法危机得以化解。[28]

这次宪法修改的直接结果是改变了总统的选举方式，但是从长远的影响来看，总统选举方式改变为普遍直接选举产生增加了总统权力的合法性和权威性，因为总统的权力基础来源于法兰西人民直接的授权，比国民议会议员和参议院议员要更为广泛，同时，也大大地扩展了总统的权力，使得总统在第五共和宪政体制中的角色更加的重要和突出，“双首长制”的架构和轮廓日益明显，除了在“共治时期”之外，总理几乎完全地听命于总统，甚至可以随时被总统要求辞职。从这个意义上，通过1962年的这一次宪法修改，法国第五共和的宪政体制获得了“第二次再生”的机会。

（二）行政长官普选对其宪制角色的影响评估

2013年11月12日，香港特区基本法委员会主任李飞22日在香港重申了“三个坚定不移”：中央对2017年行政长官实行普选的立场是坚定不移的，行政长官普选办法必须符合香港基本法的规定和全国人大常委会决定的立场是坚定不移的，行政长官必须由爱国爱港的人担任的立场是坚定不移的。他同时也指出，中央政府、香港特区行政长官和政府落实行政长官普选的立场是坚定的。处理香港普选问题既是特区的责任，也是中央的责任。在香港落实行政长官普选，既有中央的权力，也有香港特区的权力。李飞在其讲话中指出，行政长官和特区政府具有重要的宪制角色，他还对行政长官的宪制角色又进行了阐述：香港行政长官普选有一个特殊的地方，这就是香港是中国的一个地方行政区域，直辖于中央人民政府，行政长官必须由中央人民政府任命，对中央人民政府和香港特区负责。这决定了行政长官必须由爱国爱港人士担任。行政长官是一个政治机构、政治职位，对担任这个职位的人有政治要求，是理所当然的。根据基本法的规定，香港特区实行高度自治，相比其他地方政府，香港特区得到中央的更大授权，因此，中央需保留行政长官的实质任命权。此外，行政长官作为香港特区首长和特区政府首长，是香港特区的重要政治机构，也是中央与香港特区关系的枢纽。

正因为香港特别行政区行政长官具有重要的宪制角色，香港本地各方政治力量对于这个职位的产生方式都给予了高度关注和热烈的讨论，而且各持己见，争议和分歧甚大。从目前的情况来看，刚刚结束的这一轮政改无果而终，各方的努力暂告一个段落，行政长官普选目标在短期内几乎已经没有实现的可能，未来的香港政府何时再重启政改进程还无法确定。现在，要考察的是如果行政长官普选目标得以实现，经过“一人一票”的选举过程，行政长官的宪制角色是否会有所改变？行政长官所领导的行政机关和立法机关之间的关系是否会因为普选行政长官而带来二者之间关系的改变和调整？从长远来看，香港未来政制改革的进程是否会因行政长官普选目标的实现而逐渐平缓？周期性的普选行政长官将会给香港政治生态带来什么样的变化？而这样的改变又会对香港社会整体面貌带来什么样的影响？等等，这些都是需要应对和思考的。

首先，普选行政长官给将给行政长官施政带来更大的合法性，这是普选行政长官所带来的最为重大的改变。行政长官当选的最终决定权从现在的1200名选举委员组成行政长官选举委员会转移到数百万选民的手中，这一方面让行政长官在香港宪政体制架构中获得了更大的权威，消除了社会上所存在的对于“选举委员会选举是小圈子选举”的诟病，另一方面也为行政长官未来的施政提供坚实的基础，使得行政长官的政策和理念更容易获得香港选民的理解和支持。行政长官在7月15号向全国人大常委会提交的《关于香港特别行政区2017年行政长官及2016年立法会产生办法是否需要修改的报告》中就提出，“就普选行政长官方式，有相对较多意见认为应举行两轮投票，以增加当选人的认受性；但亦有部分意见认为应只举行一轮投票，以简单多数制选出行政长官当选人。”应该说，能够认识到两轮多数投票制的优势，的确显示了各方独到的政治眼光，相比较而言，这种方式更有助于产生稳定的政治多数，而简单多数当选的行政长官如果得不到有利的政治力量的支持，就容易出现施政困难、椅子空转的局面。

其次，普选行政长官目标的实现在很大程度上会改变行政长官合法性的来源，而这种改变可能会带来一个新的问题，那就是在中央政府的任命权和香港特别行政区选民的选择权之间可能会产生不一致的问题。中央政府提出要坚持以爱国者为主体的“港人治港”，行政长官必须符合爱国爱港的基本要求，要由爱国者来作为未来的行政长官。如何能够保证香港基本法所规定的行政长官最终要由“普选产生的目标”得以落实，但同时又要能够找出一个办法，确保普选产生的行政长官能够符合中央政府所提出的“爱国爱港”要求，这在今天的的香港的确是一个具有难度和挑战的政治实践。目前，中央政府主要是从“守好前门”的角度来进行应对，防止出现行政长官的位置“失守”的不利结果，这就是通过一个具有广泛代表性的提名委员会按照民主程序来遴选行政长官候选人，现在香港的一些争议和反对声音也主要是针对提名委员会，诸如政党提名、公民提名等主张都是要绕开提名委员会。与“守好前门”相比，“守好中门”相对难度较大，而且不保险，而“守好尾门”更是容易带来“宪制危机”，因为，中央如果动用实质的任命权，否决了在投票中出线的参选人，这实际上就将中央放在了与香港几百万选民相对立的位置，即便是重新开始新的选举也依然无法化解既有的“宪制危机”，而且还可能会加重这一危机。正是在这个意义上，需要重新认识和评估提名委员会的设计本身所具有的宪法意义和宪法价值。正如全国人大常委会法制工作委员会副主任张荣顺在政改简介会上发言时指出，行政长官普选时，由一个有广泛代表性的提名委员会来提名候选人的制度，有利于香港的长期繁荣稳定，把宪制风险降到最低，可以说是一项伟大的政治发明，具有开创性的意义。[29]鉴于选举委员会是和普选目标结合在一起规定于基本法之中，因此，其合法性与合宪性不容置疑和否定，在实践中也不容通过其他方式来变相的改变或绕行，而是应该通过适当的方式将其予以落实，以达到既预防和化解宪制危机的考虑，又能够满足实现普选基本目标的效果。

再次，普选需要行政长官拥有稳定的政党或政治力量支持，由此催化香港本土政治力量的重新整合。当下香港的政治生态是一种“没有执政党的政党政治”，各种政党并非制定政策权力的政治组织，其主要功能是影响、监督和制衡政府，代表和反应社会上不同的声音和利益，而且，这种政治生态还很难说是一种短暂的、带有过渡性的政治现象，还是一种长期的政治现象。[30]行政长官普选目标的实现及其实施过程对于香港各政党和政治力量的存在和发展影响是显而易见的。由于行政长官的选举是一种多选一的模式，一些弱势政治力量的生存空间可能会被压缩。同时，普选行政长官与普选立法会目标实现之后，香港的民主政治进程进入新常态，周期性的选举将成为决定香港政治生态的一个重要因素，从长远来看，行政长官的选举与立法会的选举周期应该逐渐趋近，二者不宜间隔时间太长，否则如果行政长官的支持者和立法会的多数派之间彼此的分离，容易造成行政长官施政的困难，要避免出现香港版的“左右共治”现象的出现。

还有，普选行政长官目标的实现为香港民主进程加速，但是民主本身为行政长官施政带来新的挑战，即民主过程可能为香港社会带来更为理性的政治环境，但也可能会导致香港社会政治生态的恶化，甚至导致香港社会在政治上的进一步分裂。因此，未来香港政制改革的进程是否会因行政长官普选目标的实现而逐渐趋于平缓，在某种意义上还不能完全有定数。另外，行政长官普选目标的实现并不能当然带来香港社会民生问题的解决。不管是新的候选人谋求选举的成功还是在任的行政长官谋求连任，其所提出的施政方针和政策将更多的从解决选民当下的问题来出发，否则其制定的选举策略就不能够切中选民的心理，其所提出的选举口号也不能让选民的内心产生共鸣，其所组织的选举活动也就难以达到预想中的效果。当选的行政长官直接面对几百万选民及其背后复杂困难的社会问题，在行政长官和香港社会民众之间会形成新的互动关系，而周期性的选举会给香港未来的发展带来更大的变数。特别是在复杂的国际政治环境中，香港作为一个国际化的大都市，其内部的政治稳定和社会发展将更加容易受制于外部的干预和影响，这也是考察和理解行政长官的宪制角色时必须考虑的基本因素。

【注释】

[1] 义律公告可以被看做是香港政制的最早文件，但由于不是英国皇室或政府发布，因而是非正式的。参看，李昌道：《香港政治体制研究》，上海人民出版社1999年版，第2页。

[2] 蔡思行：《香港史100件大事》上，中华书局2012年版，第52-53页。

[3] 蔡思行：《香港史100件大事》上，第53页。

[4] 参见白嘉时：《政府的根基》，《政府与民众》，香港政府印务局1962年版，第2页。

[5] 李昌道：《香港政治体制研究》，第1页。

[6] 李昌道：《香港政治体制研究》，第116页。

[7] 参见白嘉时：《政府的根基》，《政府与民众》，第2页。

[8] 刘曼容：《港英政府政治制度论（1841-1985）》，社会科学文献出版社2001年版，第41-42页。

[9] [英]迈因纳斯：《香港的政府与政治》，上海翻译出版公司1986年版，第1页。

[10] 刘曼容：《港英政府政治制度论（1841-1985）》，第305-314页。

[11] 刘兆佳：《香港的独特民主路》，香港商务印书馆2014年版，第54页。

[12] 蔡思行：《香港史100件大事》下，第26页。

[13] 参看蔡思行：《香港史100件大事》下，第124-129页。

[14] 张连兴：《香港二十八总督》，朝华出版社2007年版，第383页。

[15] 李昌道：《香港政治体制研究》，第120页。

[16] 强世功：《政制发展之谜》，《读书》2008年第10期。

[17] 梁振英：《要调查中国有无违反<中英联合声明>是自己不懂<声明>》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/ga/2015/04-04/7185090.shtml。

[18] 徐斌：《香港行政长官宪制地位研究——从<基本法>弹劾条款切入》，《政治与法律》2014年第6期。

[19] 肖蔚云：《论香港基本法的十项关系》，《论香港基本法的三年实践》，法律出版社2001年版，第2-3页。

[20] 《梁爱诗司长致词》，《论香港基本法的三年实践》，第4页。

[21] 参见《港府就政改方案作调整 曾荫权吁以民意为依归》，中国网，http://www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2005-12/20/content_6066417.htm。

[22] 张力平：《范徐丽泰：“港人治港”高并不排除政党治港》，香港《紫荆》2004年第11期。

[23] 戴高乐：《希望回忆录》，中国人民大学出版社2005年版，第268-269页。

[24] Date : 28 octobre 1962; Objet : « Approuvez-vous le projet de loi soumis au peuple français par le président de la République et relatif à l'élection du président de la République au suffrage universel ? ».

[25] [法]雅克·夏普萨尔、阿兰·朗斯洛：《1940年以来的政治生活》，全康康等译，上海译文出版社1981年版，第470页。

[26] 吴国庆：《战后法国政治史》，社会科学文献出版社2004年版，第175页。

[27] [法]雅克·夏普萨尔、阿兰·朗斯洛：《1940年以来的政治生活》，第470页。

[28] 参看李晓兵：《论法国宪法委员会合宪性审查实践的创造性》，《东岳论丛》2008年5期。

[29] 参见《张荣顺：提委会有利共识政治》，香港《大公报》2014年9月2日。

[30] 刘兆佳：《回归后的香港政治》，第160页。

责任编辑：葛灿