政改闯关与新香港治理

作者：田飞龙

来源：《原道》第27辑，东方出版社，2016年3月出版

时间：孔子二五六七年岁次丙申三月十七日乙亥

           耶稣2016年4月23日

内容提要：聚焦特首普选的此轮香港政改是回归以来香港民主史上最重大的政治事件，其成败与否不仅事关香港自身的民主化发展，也事关始于中英谈判期间的一国两制及其法律载体基本法的治理实验前景，更关乎中国整体化的国家建构与治理现代化进程。占中运动及政改闯关失败标志着回归18年来央港凝聚政改共识的失败，也标志着香港回归在国家建构意义上的挫折。政改失败使香港陷入“过度政治化”怪圈和社会撕裂困境，聚焦经济民生只能在一定程度上缓和社会矛盾，但不能取代基本法秩序下的政改主题。重启政改在法律上需遵循“五步曲”程序从第三步开始，在政治上则需要反对派的“忠诚转化”以重新获取最低限度的国家信任。新香港治理需严格遵循基本法，开放审议民主空间，凝聚社会共识与国家认同，开展新一轮关乎“心理回归”的身份建构与制度补强，以便为终极普选改革提供更优政治条件并适度反哺内地治理现代化进程。

关键词：基本法政改一国两制反对派治理

一、引言：香港故事的中国意义

“一国两制”主要是一个“春天”的故事，只有在特定的改革时刻、氛围及领导人气质中才能够产生并被提升至国家建构和宪制转型的高度，尽管其在思想与历史渊源上受到早期革命根据地政治实践及建国初期第一代领导人聚焦台湾问题相关政治智慧的启发。[1]香港基本法是一国两制的第一个相对系统而标准的法律模型，也是邓小平亲自领导下完成的与国家建构密切相关的宪制性法律，澳门基本法对此多有模仿，远期的台湾基本法则尚不知如何构造，但“一国两制”经验及其思维方式显然不容忽视。2015年6月18日香港特首普选方案在立法会闯关的失败，标志着属于基本法体制内目标的普选改革未能在“五步曲”程序中顺利推进。[2]然而，这还不仅仅是一次个案性失败，而是中央与香港反对派在政改与基本法实施上的“共识政治”的失败，间接反映出香港基本法在建构国家认同与塑造“忠诚反对派”上的实效短板。[3]“央港冲突”具有文明冲突的意义，两制互动与基本法变迁又具有文明融合的深远影响。对香港问题的任何严肃观察或评判必须同时具备古今、中西、内外多重维度。

一国两制与基本法是整个改革开放逻辑脉络中的事物，香港是另一个深圳，一个主要背负着非经济的政治治理与文化整合任务的特别行政区。中央治港，既要落实“长期打算，充分利用”的战略意图，又要在制度与文化竞争的意义上进行一场与撤退后的大英帝国之间的文明战争。这仿佛是一场与影子和幽灵的深切搏斗。中央治港面临着前所未有的全方位挑战，从历史观到法理学，从英帝国撤退战略到美国干预布局，从香港本土意识到“港独”幽灵，从不合作反对派到激进社运。这些治理性挑战在内地尚不充分，但在香港却愈演愈烈，而中央的整体治理能力是以内地体制为基本对象的。这就为中央治港提出了超越其既定体制经验和能力的任务，普选就是其中特别具有典型性的治理挑战。不过，这并不意味着中央一定治理不好香港，也并不意味着简单放任香港高度自治就是严格符合“一国两制”根本精神的。“一国两制”需要一种动态平衡，以体现秩序与自由、主权与自治、中央与地方之最低限度的“权威—服从”关系，否则就不可能生成一种有机的统治秩序。如此，则基本法的实验意义就非常突出了，而且这种实验是聚焦于国家建构的。政改闯关的失败暂时豁免了中央治港进入普选阶段面临的更严峻政治挑战，使得中央有适当时间和空间来调理香港社会与政治生态，巩固中央主导权，但“香港政改未完待续”，[4]所谓聚焦“经济民生”也只能是暂时的社会修复性共识，无法取代香港继续追求民主普选的内在需求。基本法在政改主题下实际上不断发生着体制内变迁。本文侧重分析政改闯关与香港治理的过程及其难点，揭示这一实验性事物的艰难实践进程。

二、作为国家建构实验的“一国两制”与基本法

今年是基本法通过25周年，是一个值得纪念和深思的时刻。这不仅因为25年来尤其是回归18年来中央在基本法框架下保持了香港的长期繁荣稳定并循序推进了香港普选进程，从而有大量的治港经验甚至成果值得总结，更是因为“占中”运动将央港关系深层次的矛盾冲突完全表面化从而也需要引起严肃的反思与重建的努力。只有全面深入总结反思25来正反两方面的真实经验与问题，基本法所开创的一国两制式的国家建构新路才能继续稳健前行，在进一步保障香港繁荣稳定与高度自治的同时亦能够有效反哺内地的宏观国家建构与治理现代化。

（一）香港基本法使命超越自治

香港基本法诞生于特殊的改革语境之中，负载着超出一般经验观察的独特使命。香港基本法并非对殖民总督制的简单沿袭，也非对中华帝国传统边疆治理模式的隐秘借用。尽管这两个面向影影绰绰且肯定影响到了立法者的内在思维，但立法者是在一个远远复杂于殖民统治和古典帝国治理的情境与条件下进行思考与设计的。香港基本法承接并予以具体化的“一国两制”，标志着中国在政治现代化进程中的开放心智与内在自信，也标志着改革内在的实验主义逻辑在基本法实践中的体现。这是一项谈判于中英之间、具体设计于中央而细节实践于香港的国家建构实验，其目的既在于直接地保障香港繁荣稳定与高度自治，更在于长远地为中国政治现代化与规范的国家建构先行探索积累必要的政治法律经验。甚至包括“占中”与反“占中”的斗争个案，撇开政治话语和意识形态的表层迷障，实在具有验证法治核心价值、测试公民抗命与社会运动实际压力以及循序渐进实现普选民主的国家建构探路意义。

（二）历史看待基本法局限

“一国两制”的结构性张力体现于基本法内部，主要是主权原则与高度自治原则的规范性张力。高度自治的宪制设计本身具有历史合理性，但从严格的国家建构与宪法角度尚可反思斟酌。基本法建构了一种不利于央港关系法治转型的权力结构。基本法没有深切关注到建立中央司法主权在依法治港与香港民主普选条件下的极端重要性并预作有效的控制性安排，从而使中央在特首普选博弈中明显感受到单一行政权抓手“易手”的巨大政治压力。在香港法律界精英人士构成政治反对派主要基础的条件下，基本法的这一宪制设计的局限性便更加凸显出来。当然，我们要历史地理解基本法设计的限制性前提。首先，基本法的制度设计受到《中英联合声明》的严格限定，而作为一份国际法文件，它反映的就不可能是中方的单方意志，而是双方的协调意志，尽管中方坚持了主权原则，但在具体制度架构上则有相当程度的让步。其次，司法在英国普通法传统下处于极端核心地位，被英国政府和香港民众共同视为自由权利的根本保障，而彼时之内地司法严重不健全，不堪承担统辖香港司法之责，为速定回归大计及稳定香港信心，终审权下放亦有其不得不然之因由。再次，基本法制定时的内地改革开放起步未久，国家建构与对外开放均需大量借重香港，故维持香港高度自治使其继续保持经济与治理体系上的既有传统和优势，于内地之转型发展亦属有利。最后，既有政治传统及制度建制的直接影响，比如殖民总督制、古典帝国治理传统以及当时之立法者偏重政治与行政控制的思维定势等。尽管基本法从整体来看在当时的条件下已属最佳设计，很难想象存在另外更优越的选择与安排，但中央主导权的实质松弱以及对港管治上的政治性挫折已然潜伏于这样的基本法设计之中。[5]

（三）管治主导权激烈博弈

基本法制定前后，能否平稳顺利回归并非铁板钉钉，英国政府中的帝国主义者与保守派对《中英联合声明》并不满意，而当时冷战格局的迅速崩溃亦为英国的拖延甚至逆转回归安排带来种种暗示。因此，基本法制定除了兑现联合声明既有要求之外，还包含了与英国政府“竞争”香港民意的独特历史内涵。这就产生了另外一对张力：一方面，中央将《联合声明》中没有载明的普选写入了基本法并给出了路线图，具体时间表则有待回归后根据实际情况循序渐进地确定；另一方面，作为主要立法者的邓小平在1987年发出了“爱国者治港”是否可维系的忧虑。在此轮普选博弈中，作为统战概念和实质政治伦理概念的“爱国爱港”成为争议焦点，与香港社会的民主法治文化产生了一定的规范性冲突。即便是如此安排的基本法，仍然受到英国与香港方面反对力量的疑惧。这一疑惧因内地的政治动荡和发展不确定性而加剧。因此，从1990年通过以来，围绕基本法中的中央主导权，中英港三方展开了复杂的拉锯博弈，具体可分为两个阶段：第一阶段是1990—1997年的港英末期，第二阶段是1997—2015年的回归初期。

在第一阶段，英国与香港地方竞争回归后主导权的策略主要包括：第一，以《香港人权法案条例》全盘吸纳ICCPR，淡化英国1976年对ICCPR25b的保留，并借助香港的普通法传统开展违宪审查，试图以英美式的宪制传统抬高香港人权法案地位，与基本法展开制度竞争甚至意图压制后者；第二，自1991年以来，香港主要政党开始创建并逐步形成“建制—泛民”二元格局，以政党政治分化立法会，抑制行政主导，接轨社会运动；第三，由末任港督彭定康强硬推行快速民主化以固化有利于英国及香港反对派的管治权力架构，同时以居英权计划以及引入美国干预等帝国撤退策略作为长期节制中央管治的基本力量。在第二阶段，英国退居幕后，美国积极补位，但正式的政治对抗主要在中央、特区政府、建制派与泛民主派之间展开。这一阶段，中央接连遭遇因基本法设计带来的主导权行使上的政治挫折，至少包括：第一，1999年居港权案中，香港终审法院质疑全国人大常委会宪制性权威并声明可依据基本法对后者进行违宪审查，引发央港重大宪制危机，后经政治协调解决，但也暴露出了司法终审权完全下放的宪制弊端；第二，2003年的23条安全立法遭到失败，引发香港50万人大游行并确立了今后每年一度的民主游行传统，间接导致首任特首董建华下台；第三，2012年的国民教育计划推行失败，青年学生作为政治反对力量开始崛起并走向前台；第四，2014年特首普选政改引发“占中”运动，反对派不服从全国人大常委会“8·31决定”，杯葛二轮咨询，联署捆绑否决政改方案，摆出彻底不合作架势。

追溯冲突原由，至少包括：第一，150余年殖民史观与25年回归史观尚不对称，人心回归是远比主权回归更复杂的政治事务，需要时间和智慧，甚至需要适当的冲突使双方反躬自省，迈出重建信任与和解的步伐；第二，基本法设计过于偏袒香港自治和香港居民权利，在国家建构与公民义务上建树不多，造成结构性失衡；第三，央港双方秉持不同政治与法律传统，两制差异向“一国”方向的积极弥合还不充分，国家意识与公民意识尚未超越香港本土自治与居民意识而成为基本法下香港居民的第一身份共识。冲突就如同人体发烧一样，并不可怕，重要的是正确理解冲突并积极寻求化解其根源与病灶。这一过程必然是央港关系从偏重“高度自治”适度转向突出“国家建构”的过程，也是测试和考验中央依法治国与治理现代化实际智慧与能力的过程，更是香港内部稳健理性力量反思转进、重建与中央底线信任并获取更大政改空间和发展机遇的过程。

（四）政改闯关本应是最好纪念

从世界各国立宪民主史来看，普选既是一个不可回避的民主潮流，也是一个充满矛盾冲突的政治风险过程。中国的现代化进程在经历十一届三中全会的“经济优先论”之后30余年，在2014年的十八届四中全会上正式确立了“法治优先论”。[6]至于民主议题，尽管在历次中央会议上均有浓墨重彩的一笔，但在严格的改革议程上仍被后置，至少再经过30年始有结构性突破，从而完成中国现代化事业的封顶之作，顺利渡过唐德刚所谓的“历史三峡”。在由“法治”进至“民主”尤其是普选的进程中，香港基本法下正在发生的普选故事正好是中国治理体系中难得一见的局部经验。香港普选之路走得如何，对内地改革如何看待和规划民主议题具有直接而内部性的实验意义。中央定调香港普选需“循序渐进”，除了体现中央的政治审慎之外，亦表现出中央对香港普选与其他国家利益要素（特别是“主权、安全与发展利益”）相互尊重协调的结构性预期。

特首普选在基本法上既是第45条第2款的直接实施，也是基本法附件一的修改，本身构成了基本法体制内变迁的重要节点。更关键的是，2017特首普选与否直接关乎2020立法会普选。如此次政改方案闯关成功，则2020之后的香港将享有更加深厚的民主基础和更加高度的自治架构，可以为国家建构和治理现代化提供更为充分的实验性经验乃至于教训。因此，特首普选实在是中国近现代以来之中国国家建构与立宪民主的重要一环，其意义绝不限于香港一城一地之自治。对此，中央、特区政府、建制派甚至泛民主派均应有相应高度的认知与自觉。尤其对于香港反对派，任性反对政改方案易取，负责任地克制一己之私而从容于香港民主及国家建构大业难得。而民主进步从来不是一蹴而就，算民主帐不能过于局限一时得失和个别抽象原则，而应着眼长远民主利益和国家建构大局，在非常时刻以超脱一己或党派利益的方式完成“责任伦理”的闪现和承担。

总之，基本法已诞生四分之一世纪，生效长达18年，是央港关系的最权威法律框架，是香港高度自治的真实宪制基础，也是国家建构之香港经验的实验场域。政改闯关是基本法实施过程的一个历史拐点，进则一国两制大有开创，退则央港关系无地反转。闯关成功就是香港的普选时刻，而这才是对基本法的最好纪念。可惜的是，由于反对派的捆绑否决，这一最好纪念的时刻要晚来许多年。[7]

三、最低共识：作为宪制义务的反“港独”

在基本法颁布25周年纪念之际，香港社会重新认识基本法及理性探讨“政改闯关”本应成为后占中重建的唯一焦点。遗憾的是，近期香港社会却发生了数件令人忧心之事。面对“港独”与“政改”的抢镜与抢跑态势，香港爱国爱港力量发起了推动制定《反港独法》议题。此番立法既是基本法23条立法之曲折转进，亦是实质针对当下香港内外“港独”势力见长的现实策略。根据基本法第18条第3款，全国人大常委会可通过调整附件三的法律清单以动态增减适用于香港的全国性法律。这一调整的程序限制是事先需要征询基本法委员会和特区政府意见，实质限制是范围限于国防、外交及其他不属于自治范围之法律。反“港独”事涉国家安全与统一，显然不属于自治范围。而基本法23条属于对香港的例外性授权，并不排除中央基于政治判断直接进行必要性之立法的权力。当然，反“港独”绝不仅仅是中央的宪制责任，同时也是港人最低限度的宪制义务。

（一）“港独”是香港社运悬崖

“港独”由“占中”之前的边缘角色和弱组织化状态快速发展为拥有系统理论、海外组织和内部运动阵线的激进态势，是香港社运经历“公民抗命”阶段后无法理性转型的病理现象。对于香港社运而言，从2003年的合法大游行到2014年的违法占中抗命，已经实现了超越具体法律秩序的结构性跃进，如今进一步发展至围绕港独议题展开连续对抗，表明这一法治社会内部的良性运动传统已经不断恶化乃至于癌变。尽管法治在香港反“占中”过程中发挥了举足轻重的作用，引世人瞩目，但后“占中”的“港独”运动对香港法治的冲击将远超占中运动本身。而且，这一次所考验的不再仅仅是香港法治，而是香港整个公民社会的政治识别与自我净化能力。如果香港公民社会最终放任了这一趋势捆绑裹挟香港民主运动，特别是香港泛民主派被“港独派”牵制引导而无力切割，则香港社会将跌入悬崖，丧失其本有的对法治与公民社会的底限维护与敬畏。

“港独”与“占中”相比，不再是基于某种基本法内的道德目标而进行的中低度抗法，而是完全否认现行宪制合法性而诉诸彻底分离主义的革命行为。同时，这一取向也决定了占中运动所谓的严格非暴力原则不再可能被坚守，其运动过程的暴力升级将无法节制。当“港独”运动明确其目标、纲领、组织与路线图时，它在根本上已丧失对港人的任何意义上的政治代表性，成为纯粹的叛乱团体，不仅与“一国”为敌，亦与“两制”为敌。港人如何面对这样的“社运悬崖”呢？香港本是一个高度法治化的文明城市，有着优良的公民社会传统以及义工传统。即便如此，由于香港事务在实质上早已不可能完全由香港社会自主把控，各种外国势力的长期渗透和干预已造就了庞大的“代理人”体系，因此香港社会既有的文明存量是否足够反击这一“社运悬崖”态势是颇有疑问的。“港独”带来的“社运悬崖”甚至要比“政改闯关”这一议题更具爆炸性和摧毁力。

（二）反“港独”是底限义务

“一国两制”与基本法赋予了香港高度自治宪制架构，香港人得享远超过内地公民的自治权利。高度自治的法律基础不难指认，香港法律界人士也素来习惯于从普通法传统和条文字面含义理解法律。比如，他们对于基本法到底是否确定了“爱国爱港义务”尚存理解上的疑虑。这种疑虑有两个来源：一是普通法传统中的法律形式主义，对法律的理解高度倚重于形式法治，高度去政治化；二是对内地政治体制即“一国”前提的高度不信任，以高度国际化的普适政治眼光看待高度自治。这种本土理解丧失了对高度自治之国家前提与道德基础的追问，因而没有能力正面理解和安顿国家关切的“主权、安全与发展利益”，也没有能力透彻理解反“港独”对国家政治存在的根本意义。这种偏狭的本土法律理解与大国博弈中的国际干预意图一拍即合，导致香港反对派不是基于基本法而与中央产生日益扩大的政治交集，而是根本丧失政治忠诚前提与外国势力形成攻守同盟。

由于长期浸泡于普通法形式主义和民主国际主义的价值场域，香港反对派尤其是政治与文化精英逐步丧失了基本的政治耻感，只看到基本法中的权利条款和高度自治条款，只看到漂浮于国际空间与干涉主义层面的民主价值，而看不到一国两制的具体宪制架构及其根植的政治道德基础。从政治法原理而言，高度自治来自中央授予，尽管不存在具体的法律对价，但却存在严格的道德对价，即香港得享高度自治的政治道德前提必然是维护统一，反对独立。这是香港脱离英国殖民统治回归祖国的根本道德前提。高度自治的制度维系同样需要以此种前提做保障。丧失这一前提，就相当于反对派主动解除了与一国之间的政治契约，从而陷入与“一国”和“两制”的共同战争状态，不仅身处中国人民的对立面，也身处香港人民的对立面。因此，此次“港独”与反“港独”表面上是占中与反占中斗争的延续，实质上已经具有了不同的政治法内涵。此次斗争所凸显的正是作为高度自治之政治道德前提的香港人的底限忠诚。若丧失这一忠诚，则香港人在实质正当性上便不再具有继续享受高度自治的道德基础。这也是考验香港人到底如何承担作为中国公民集体身份的时刻。反“港独”既是作为香港宪制共同基础之中国宪法与基本法上明确记载的宪制性义务，亦成为香港人获得和维系高度自治权的政治道德前提。“港独”运动便是在根本上拆毁这一前提，若港人不能够主动切割自救，势必迫使中央对基本法下的高度自治权作出结构性调整，以积极修补“港独”运动对国家和香港两个层面的政治伤害。

（三）反“港独”法助力切割自救

香港法律界不少人士对香港本地法律中遏阻“港独”势力缺乏具体规范的现象很是担忧。此次香港律师团进京提议立法就是明证。在中国国家崛起处于战略机遇期的特殊时刻，香港的国家安全立法迟迟无法完成，构成中国整体国家安全的重要漏洞。对这一漏洞的制度性修补从未实质中断，从2003年按照基本法自行立法，到2015年初拟引入内地国安法的“吴秋北提案”，再到此次单行制定反“港独”法的“马恩国提议”。这一立法路径的曲折转进并非任何人的原初意图，而是央港关系复杂互动的必然产物。相比大而全的自行立法或引入内地法，聚焦于“港独”议题的单行立法似乎最为可行。因为这一单行立法只针对“港独”相关行为进行法律规制，无意于为了完整的国家安全而抑制香港社会普遍的政治自由与权利，从而并不会对香港正常的社运传统及其自由习惯构成过重负担。如果这一单行立法犹不可为，则进一步证实了香港人不愿意为国家安全承担任何形式与程度的义务，不愿意在最底限意义上与“港独”做出明确切割，从而自我消解了获得并维系高度自治权的道德基础。

事实上，当香港律师内心询问“港独“到底触犯何法时，他们并没有真正理解一国两制与基本法的真谛。一国之宪法，依德国宪法学家卡尔·施米特之理论，需区分为绝对宪法和相对宪法，前者为该政治体存在形式与类型的总决断，属于根本法范畴，后者则指涉具体的规则条款。“港独”行为即使没有触犯直接的法律规则，却必然触犯了作为法律规则之基础与背景规范的法律原则，亦即作为中国宪法与基本法之基础的根本法规范。这些根本法规范至少包括中国的主权统一与治权完整，否则“一国”之政治法内涵与实质不可能内在和谐。即便是法律的明文规定也为这一根本法规范的现身提供了正当程序与理由，这不仅包括基本法第18条第4款的紧急状态条款，还包括基本法第23条在香港本地长期立法不作为条件下作为原则性条款直接生效的可能性。根本法之根本意义在于保持对危及政治体生存与结构的因素的高度戒备和反击能力。此种规范之实施在常态政治下依赖于日常立法与司法，而在非常态政治下则可以有超越法律常规的实施机制。在港独运动迫使中央陷入非常态政治处境时，依据政治法原理，必要性就是法律，而常规的法律则短暂丧失必要性。主权权威维护根本法的必要性行为，其根本目的不在于延续非常态政治，而在于通过非常态机制尽快恢复常态政治，恢复根本法下的法律和秩序。如此看来，此次反“港独”单行立法仍然是香港形式法治传统下的日常立法，尽管具有针对非常情形的意图和逻辑。此法将成为23条立法迟迟无法落实条件下的最低限度的国家安全立法，符合“港独”运动日益升温条件下的比例原则。当然，如果这一立法不能顺利完成或完成后不能在香港顺利实施，则面对毫无法律规制的“港独”运动，主权权威必然会诉诸更加严厉的护宪措施，以阻止“港独”对国家与香港的深切政治伤害。

总之，反“港独”立法既是针对香港的最可行的国家安全立法，又是对港人反港独之宪制义务的重申与法律化，港人应以积极的政治心智从容面对。同时，该法还可有效援助香港爱国爱港力量及沉默的大多数在政治上觉醒和奋起，以香港社会固有的法治基础与公民社会力量主动抑制港独，实现切割自救，以维护一国两制与基本法的根本政治道德前提，以实际的反港独行动将港人的政治道德与社会文明灌注入自身所属之“中国公民”的内涵空间。更关键的是，香港社会应共同努力聚焦于年中的“政改闯关”，在非常时刻以非凡的政治勇气和智慧抛弃“港独”的雾霾迷障。这需要香港社会不同政治力量的协作，以表明香港社会具有承担维护统一之底限宪制义务的道德感与行动能力，亦有最基本的识别敌我、区分民主与港独、厘清自治与主权的政治法心智，更表明香港社运面对“港独”悬崖具备切割自救的实际能力。

四、政改闯关前的民主理性与非理性

聚焦特首普选的此轮香港政改是回归以来香港民主史上最重大的政治事件，其成败与否不仅事关香港自身的民主化发展，也事关始于中英谈判期间的一国两制及其法律载体基本法的治理实验前景，更关乎中国整体化的国家建构与治理现代化进程。特区政府于4月22日公布了各方关注的政改方案，正式迈出“政改五步曲”之第三步，香港政改走向立法会“闯关时刻”，香港普选面临重大而微妙的历史机遇。纵观整体方案，在法律上符合全国人大常委会“8·31决定”的同时，按照“提名放宽，普选从简”的设计原则展开，基本做到了在中央限制性框架下的“充分民主化”。政改问责团队随即落区开展宣传造势，香港社会民意亦呈现持续走强支持“袋住先”的趋势，而中央政府在闯关前亦频频表态支持合法落实特首普选，走出港式民主关键一步。

民意在香港政治中具有某种独特的存在方式与意义。一方面，民意是唯一的超体制因素和力量，是民主政治的始源和基础，因此博弈各方均不敢明确回避或否决民意。另一方面，博弈各方又巧妙利用现代民调技术和网络媒体调查优势频繁塑造有利于自身立场的动态性民意结果。在“6·22电子公投”及“占中”前期，民意曾较为强烈地支持反对派的政治诉求与行动，但在“占中”运动诉求无望而香港自身之法治与经济秩序日益受损的条件下又转趋对运动保持距离甚至反对。正是民意的微妙转向助推了最终清场的顺利完成。后“占中”时期的民意总体上反对“流动占中”和更激烈的对抗行动，对中央限制性框架下的“袋住先”渐趋好感，而没有紧随反对派中的激进力量共进退。

因此，尽管博弈各方各取其有利的民意结果，但由于香港自身的媒体自由与民调市场的多元化，某一时期就焦点问题的民调结果出入并不显著，因而此番民意反映出的“袋住先”固然是符合中央“循序渐进”推进香港政改的总意图，但也首先是香港多数居民对政改闯关的一般性态度，反对派需严肃认真对待。香港居民和反对派精英有着价值与政治利益的交集，但并不完全认同后者的行动策略，对政改闯关与2017普选后再优化亦有着自身的理解与接受逻辑。中央和建制派正是注意到民意与反对派的立场间歇而逐步引导民意走向稳健理性的轨道。当然，香港主流民意的这一走向并非主要取决于中央与建制派的引导策略，而主要取决于香港居民牢固的法治观念和理性务实的精神品格。当然，香港本质上是一个商业城市，而不是一个过度政治化的城市，是一个懂得妥协和自我保护而非一味坚持刚性原则不知变通的城市，这是近代香港形成的一个“大传统”，政改周期中短暂的激进社运经验不足以改变这一城市性格与传统。

不过，精英间的政治冲突依然严重并可能对最终的政改闯关造成极其不利的影响。央港双方精英在特首普选议题上的战略思维与取向有着很大出入。对于中央而言，自回归以来的迭次治理危机甚至挫折推高了中央对香港管治权易手的深刻焦虑，从而使中央沿着2004年全国人大常委会“五部曲程序”解释以来加强中央主导权的方向进行逐步严密的宪制性程序建构和实质性政治意志输入，预期扭转治港中的话语权和实质控制权的弱势形态。对于香港反对派而言，对中央及其根植的政治体制的不信任是根深蒂固的，是殖民史观、西方普适价值观及西方干预策略多重作用的结果，其政治抗争的主要目标在最强意义上一度包含了促进中国民主化的方面，但在最弱意义上则至少保障自身的“高度自治权”，实行“井水不犯河水”式的光荣孤立，这并不必然意味着港独，但一定意味着拒绝大陆化和大陆体制的渗透控制。中央面对的是回归以来的迭次治理挫折、香港内部强大自足的法治与公民社会体系以及对西方高度开放的政治生态，深感国家大一统与安全的隐忧，而香港反对派面对的是中国国势上升及其强烈的国家主义整合与控制趋势，包括自身在政改议题上主导权与竞争机会的日益丧失。双方是在一种高度缺乏最基本政治信任与合作经验的条件下展开的、补偿各自政治挫折感并提升各自政治安全感的对抗与博弈。这是香港政改在后占中时期日益陷入僵局，“捆绑否决”之立场日益僵化却难以改变的基本原因。

立场僵化包含了反对派对中央政治立场甚至操守的某种“不信任推定”。但是，以此种忧虑而加固“捆绑否决”的政治心理基础并无助于香港政改僵局的打破，也无助于香港民主的实际进步。港大陈弘毅教授就认为这一提法不符常识。深层的“不信任推定”一方面导致反对派不敢做出任何实质性妥协，不敢从“公民提名”的终极立场后退以便留出政治妥协的必要空间，另一方面也日益明显地反映出诉求无望的无力感与抗争路线转型上的深刻迷茫。后“占中”时期港大学生会退联事件以及港独组织化现象可视为香港社运转型的某种试探性动作，但并不为主流社会所理解和接受，甚至在内部亦存在严重争议。当然，转型路径有争议，对中央的“不信任推定”却是共享的，而这种不信任不仅是香港社运激进化的根本精神动因，也成为中央治港心理中挫折感和不安全感的主要来源。

伴随中央“8·31决定”及占中运动失败而来的是香港反对派的一种深切的政治挫折感及由此而来的广泛不合作、港独组织化、反水货客以及日益固化乃至于僵化的“否决政改”立场。反对派之不合作与抗争的焦点并不在于刚刚公布的政改方案，甚至不在于第二轮政改咨询，而始终对准中央的“8·31决定”，认定该决定“连落三闸”，在该框架下设计的任何政改方案均不可能“一步到位”地满足其民主普选理想，因而便笼而统之地被归入“假普选”之列。同时，反对派的推理逻辑还表现为：“占中”运动失败已失一局，如果再勉强“袋住先”，则回归以来香港政治生态中反对派日益走强的政治话语权与主导性将被逆转，建制派与中央将获得更大的政治自信与力量来改造香港政局，“高度自治”将严重矮化。沿袭这一思路，反对派拒绝了后占中时期中央释放出的和解信号，多次捆绑投票否决的立场。不过，这一集体捆绑行为在“占中”运动前后尚可“同仇敌忾”，在特区政府正式公布政改方案且民意日益支持“袋住先”的强大压力下却逐渐难以保持攻守同盟。根据近期的政治观察，反对派议员中颇有温和理性力量反转立场的可能性。这一反转固然有中央和特区政府的策略性措施影响，但就内在政治理性而言亦可理解。在穷尽社会运动与议会内拉布之反对性资源而仍然无法改变政改框架时，捆绑否决可以作为短期内巩固自身政治团结与接力施压的政治武器，但却不可能成为贯彻到底的一致立场，因为从反对派自身政治利益及香港民主化整体前途而言，一味否决并非上策。

我们看到，就在特区政府公布政改方案的同时，《苹果日报》等反对派媒体加紧了对民主党的“批判性团结”，试图巩固捆绑否决的攻守同盟。这一颇为僵化的立场事实上并不符合反对派及香港民主的长远利益。不过，反对派内的温和理性力量亦需要足够的理由、智慧和勇气才能够部分说服党内成员并不惜政治代价做出立场反转。香港政改第三步，最精彩之处不在于中央和特区政府的既定工作，不在于反对派中激进派与少壮派的一意孤行，而在于决定政改方案“生死”的少数反对派议员。民主是多数决，但关键时刻的民主却取决于少数人对民意和公共利益的超党派认知与追求。当然，这里存在两个层次的理性计算与说服。第一层次是中央和特区政府说服反对派整体或部分议员回归基本法与人大决定框架，在“合法”轨道内赞成政改方案并“循序渐进”地继续致力于香港民主的后续优化。这一层次的说服工作一直在进行且得到了香港主流民意和少数反对派议员的认同，从而构成香港政改闯关的一线生机。然而，仅仅具有第一层次的说服还不充分，还需要第二层次的说服，即反对派阵营内部的理性审议与反转。

这需要温和反对派借助持续走强的主流民意、“占中”运动的间接成果以及香港民主利益的长期公式来进行智慧而艰难的说服。关于“袋住先”的香港主流民意，近期的政改民调可为凭据。在主流民意与党派利益发生冲突时，温和反对派有着较大的理由空间展开工作。当然，仅仅根据民意尚不足以充分说服激进派和少壮派。因为反对派整体的不合作来自于一种深切的政治挫折感，必须对这一挫折感加以可接受的解释与安抚才能够在政治情感意义上取得进展。同时，否决与否到底哪一种选择更符合反对派及香港民主长远利益，也是一个可以进行严格的内部理性计算与辩论的主题。

对“占中”与反“占中”运动，尽管中央高调认定是一场反“占中”的胜利，但实际上作为一场严格的公民抗命，该运动尽管没有取得直接而重大的预期成果，却为香港民主化及香港价值争取到了一定的间接成果。这些成果包括但不限于：第一，超常规政治动员完成系统公民教育，为后续社会运动储备人才与经验；第二，运动中与政府首轮对话获取“继续民主”（2017之后继续优化）承诺；第三，法治价值的再确认与对内地的输出，即占中违法抗命在司法干预下退场，显示香港法治的第一核心价值地位，客观上向内地传递了“法治是个好东西”的经验性事实，有助国家的整体法治转型，从而为内地有序民主化奠定理性基础；第四，全面准确理解“一国两制”与基本法成为新课题，这一再教育过程不是单向灌输，而是双向互动，预期生成更坚实社会共识；第五，暴露“非忠诚反对派"、港独取向与国际干预依赖症的病理特征，有助于香港社会反思重建；第六，长远影响香港政治生态与未来立法会选举走向。“占中”是殖民史观与回归史观、国家主义基本法法理学与普通法自由主义基本法法理学、香港内部管治失衡与阶层矛盾激化、央港经济实力对比逆转与大陆化整合压力等多重矛盾冲突的产物，其爆发既不是可避免的，又不是不可调理应对的。这是香港回归以来央港关系的一次“最大高烧”，目前处于退烧阶段，温和理性力量在快速觉醒并趋于主导，而对占中运动间接成果的辩证认知与肯定亦可部分说服反对派转换思路。

再退一步，算一算政改否决与不否决的民主利益。如果按照既定捆绑立场否决，其长期危害是根本性的：第一，2017年无法实现特首普选，2012年方案自动且无限期适用，政改遭遇彻底失败，没有赢家；第二，与特首普选实行程序捆绑的2020立法会普选无限期搁置，香港民主化进程整体停滞；第三，否决不能有效补偿反对派政治挫折感，反而激化其采取更加过激的对抗行动甚至港独实际行动，倒逼中央进一步收紧香港民主化空间；第四，主流民意可能产生激烈政治反弹，将政改失败归责于反对派整体，从而造成反对派政治利益和选民基本盘严重流失；第五，整个香港社会被裹挟进“过度政治化陷阱”，其国际商业大都市的法治精神与温和理性气质遭受压抑，很可能在新一轮全球经济竞争中落伍而沦为二线城市。相反，如温和反对派议员智慧而勇敢地展开积极说服与立场反转工作，则必为香港民主救星而载入史册，不仅有效回避了上述否决条件下的种种根本危害，亦可为香港争取到2017之后的民主优化前景。在反对派逐渐远离广场、回归理性与香港民主本位时，捆绑否决的根本缺陷就很明显了。

这就凸显了此次政改闯关对香港整体民主化的枢纽性意义。如果反对派因僵化理解“不信任推定”而坚持“捆绑否决”，则特首普选和后续的立法会普选均告停滞，这一率性行为固然有力狙击了中央和建制派主导香港政治的总意图，但也是冒着站到民意对立面的巨大政治风险，得不偿失。即便是为了政治基本利益的自保和实际支持香港民主进步，反对派亦应当理智而勇敢地超越“不信任推定”，先行收获有限的民主成果，在香港民主政治中先行引入直接而生动的500万选票力量，以此作为2017之后再优化的更优越基础。而且，如果反对派理智反转，2017之后再优化的政治责任便重新被推给中央，若中央迟迟不能兑现承诺，在政治上是不明智的，亦给香港反对派以更大的政治资本和发展空间。反对派内部一定会日益清晰地分化出是否接受现方案的两种意见，由此也会导致闯关投票后两种不同的民主抗争一路：其一，袋住先，2017参选并接力监督中央兑现再优化承诺，为香港青年世代而不仅仅是自己争取更宽普选框架；其二，刚性“捆绑否决”，完全摊牌，彻底决裂，接着带领社运激进力量甚至港独势力展开无限制的升级抗争甚至暴力对抗。两种投票选择，两种民主化命运，实实在在考验着香港反对派的政治智慧，也考验着香港民主的理性品质。

政改闯关是各方势力聚焦角逐政改方案的最紧张时刻。过，还是不过，对香港民主乃至于香港长期愿景而言，兹事体大。政改闯关严格考验着香港反对派的政治智慧与勇气。希望固然在于官方和主流民意的联合期许与压力，但温和反对派议员的理性反转工作似乎更为关键。我们曾经渴盼并善意祝愿香港民主成功迈出这一艰难而重大的一步，开启中国民主化的“普选之窗”。这是笔者在政改闯关前的民主理性推演过程，自认为可以获得香港民众甚至反对派中理智人士的认同和支持，但捆绑否决的结果表明香港反对派以民主为起点，却在政改闯关事项上走向了一种民主的非理性，阻断了香港的普选进程和制度优化前景，其对香港民主化的迟滞效应尚难充分估料。

五、否决政改与后政改治理

6月18日，香港立法会就特区政府提交的政改法案遭到否决，绝大部分建制派议员因程序失误没有投票。投票结果意味着香港政改闯关失败，政改“五步曲”在第三步被否决。政改失败需要进行原因检讨，也需要提出针对后政改时期的治港新分析与新思路。政改闯关失败有许多原因，主要包括以下方面：

第一，主因是泛民派“捆绑否决”，拒绝最低限度的政治妥协与合作，使得即便建制派全体投赞成票也不可能改变结果。第二，建制派政党政治经验不足，纪律协调出现严重误差。第三，“占中”运动的消极影响。第四，“8·31决定”的锁定效应。第五，香港中间力量的话语权与行动力不足。第六，中央在后“占中”博弈中未给出足够明确的“下一步承诺”。第七，反对派错估中央政治意志和对管治权争夺的高度敏感性。

政改闯关失败已经是一个政治事实，而且在梁振英任内重启政改无论是时间上还是央港共识水平上均不可能。失败后，中央以及香港建制派力量期望香港社会短暂跳脱“过度政治化”状态，聚焦经济民生，巩固繁荣稳定基础。反对派则处于艰难的分裂和转型中，但总体趋势仍然是坚持政治抗争路线，包括立法会内继续拉布和街头抗争继续维持。这一投票失败的主要影响如下：

第一，短期内直接避免了更激烈的社会运动，使得反对派一时寻找不到更为具体和直接的反对议题，只能老调重弹。第二，央港政治互信降至冰点，重启政改丧失最基本的中央信任条件，使得香港民主之路陷入艰难境地。第三，政治对抗连累经济合作与深港融合。第四，反对派政治分裂与极化。在议会拉布和街头抗争总体无效的背景下，反对派内部必然发生结构性分裂。第五，建制派反思转进尚有空间。后政改时期如建制派内外调理得当，在两级议会选举中仍有较大进取空间并结构性改善效果政治生态与版图。第六，反对派对国际干预的依赖和信任有所降低。“占中”运动及后续抗争中，香港实际获得的国际干预和支持较为有限，香港国际地位相对衰落已成事实。第七，港台反对力量联动可能加强。在蔡英文当选预期日益增大的条件下，港台反对派联动预期有可能增加，台湾可能利用自身独特优势和地位影响和支持香港政治反对派，欧美也可能通过台湾“间接”干预香港政局，形成错综复杂的政治走势。第八，民意的积极走向与央港融合契机。政改失败对香港民主政治有“冷却效应”，民意在投票前高比率支持“袋住先”，投票后亦可能以更加温和理性和积极的眼光与形态看待大陆崛起和中央管治，更全面理解一国两制与基本法的完整内涵。

闯关失败不会导致中央惩罚香港，而是引起香港社会的反思重建，造成香港以更积极心态再出发的社会氛围与民意取向。从投票闯关到年底区议会选举及明年立法会选举不到半年，选举结果将是对此轮香港社会反思重建的检验性结论。

香港“占中”运动及政改闯关失败有着复杂的内外原因，就内部而言，政治相互猜疑和社会阶层矛盾是不可回避的现实。为此，后政改时代的中央治港方略应在延续既有管治经验的同时有所创新突破。具体要点如下：

第一，突出基本法的宪制权威及不可动摇性。基本法是香港繁荣稳定的法治基石，也是央港关系互动调适的最权威法律框架，不可轻易修改或轻言修改，要坚决反击香港反对派借助修法议题动摇这一法律秩序的运动。修改基本法在目前政治环境下亦不利于香港繁荣稳定和高度自治。第二，重申中央支持基本法秩序下的普选目标不动摇，重申重启政改的政治条件和法律基础，合法合情合理说明中央的法治立场和政治利益关切点，使得香港社会对民主化仍然保持价值认同与进取预期，团结凝聚香港大部分人心。第三，维持对香港各项经济优惠安排，继续以“繁荣稳定”的事实反击反对派的各种攻击和国际上的猜疑。第四，在国家十三五规划与一带一路战略中适度突出香港的优势和角色，鼓励港人信心，以空间换时间，逐步增强香港经济及香港民心对于中国整体的向心力与融合度。第五，加快研拟一国两制与基本法框架下香港青年参军、考公务员、出任外交官及内地体制内各种技术性职位的制度机制，将“行政吸纳政治”的经验复制到中央吸收香港精英并建立其稳定政治认同的框架内，逐步弱化对“一国两制”过度形式化理解与贯彻所带来的香港青年与内地的“政治隔离”状态。第六，鼓励内地优质国企或民企吸纳香港青年创业和就业，设置专门项目和计划，与特区政府就业保障框架适度对接。第七，支持特区政府在后政改期间聚集经济民生的实际政策举措，逐步缓和香港阶层矛盾和贫富差距。

一国两制下的新香港要告别许多，重建许多，不是一日一时可成。[8]政改闯关失败只是个案性失败，一国两制与基本法仍在，政改“五步曲”程序仍在，香港主流民意支持基本法秩序内的普选改革及聚焦发展经济民生的正当意志仍在，中央坚持以基本法为基础的依法治港方略仍在，这些都是香港后政改时期重建自我和重建与中央互信互动关系的可靠资本。勿使政改失败之“一叶”障目而不见了一国两制的“泰山”之壮观气象与宏阔前景。摆脱迷思与任性，找回信心与信任，新香港的意义与优势依然可期。

六、聚焦经济民生有助社会重建

否决政改后的香港虽不时仍有“本土派”与爱国爱港力量的街头冲突，但总体上表现相对平静，政府高官、智库及一般民众开始就经济民生发展达成基本的公共政策共识。梁振英政府就职时将经济民生诸项指标作为重要施政承诺，但绵延而激烈的政改冲突打乱了这一施政进程，对香港经济调整与民生改善造成一定不利影响。尽管代价相对高昂，但政改冲突是基本法实施与香港社会民主发展不可避免的一个特定阶段，既不必过分苛责，亦不必过分留连。理智而勤勉的香港人需要珍惜经历千难万险获得的聚焦经济民生的新共识。当然，这一新共识并非香港发展的简单“大陆化”，不代表香港接纳了某种“中国模式”，而是其自身目标调整与社会重建的合逻辑展开。一方面，经济民生是任何现代社会政府管治的共享议题，是政府正当性与绩效体系的核心指标，无论内地还是香港均不可忽视和超越，此次共识不过是现代治理常识理性的回归。另一方面，香港毕竟是高度发达的现代社会，是基本法保障下的高度自治区域，基本法承诺的体制内普选目标是其民主发展的终极指向，不因阶段性、调整性的经济民生聚焦而有根本改变。事实上，聚焦经济民生有助于香港社会重建，逐步修复裂痕与伤痛，凝聚共识与新力量，从而为“继续民主”之路准备更适当的政治社会条件。

（一）香港经济急需升级

香港经济的“亚洲四小龙”时代已经终结，香港人必须从经济优越性的旧梦中苏醒，面向国家“一带一路”的发展大局，寻求本港经济新的增长点与创新空间。香港的经济战略决策与发展模式必须遵循最基本的经济规律，不能沉浸旧梦，孤芳自赏，也不能受政治捆绑。在经济全球化、区域化日益明显的格局下，香港必须在经济体系归属上有新的定位。美国重返亚太的影响主要集中于政治和军事，且遭遇到中国崛起的有力抵制，形成中美亚太力量格局的再再平衡。由于经济相对衰落及国内民主“否决机制”等因素，美国主导的TPP很难成为亚洲经济的整合性力量。现实来看，中国主导的“一带一路”和亚投行等区域经济新秩序有巨大的投资和发展空间，香港作为中国特别行政区有着巨大的发展参与机会。梁振英特首定位这种机会为“超级联系人”，并非虚言。然而，如果香港因为政治绑架经济，导致再次错失参与这一经济新秩序的机会，则“超级联系人”地位恐被新加坡等经济体甚至内地自贸区所替代。短期内香港仍然具有“超级联系人”的相对优势，内地一线城市的经济成熟度与治理成熟度尚存差距，然长期来看这一差距在不断弥合，香港当居危思危，抓住机遇，完成经济升级改造。融入，还是排斥，决定的不是内地的经济命运，而是香港的经济命运。

（二）经济民生修复裂痕

“占中”运动固然有着内外复杂背景和因素，但回归18年来香港经济竞争力下滑和民生状况恶化也是现实，甚至是支持运动的重要社会原因。反对派习惯于将一切经济民生问题归结于政治问题，具体而言是普选问题。这多少有点将问题本身简单化了。无疑，在共识基础上推行的普选自然有利于增强政府管治能力和认受性，但也不意味着经济民生问题就能立竿见影解决。政改受挫，特区政府寻求转移社会重心，聚焦经济民生，实际上是对问题本质的一种还原，适度缓解既往将一切发展问题归结为普选问题的社会心理焦虑。因此，通过聚焦经济民生的官民实践，香港社会有可能更加完整而平衡地理解经济与民主、民生的关系。聚焦经济民生对占中运动与政改挫折带来的社会裂痕的修复作用是明显的。如果新经济战略制定合理，实施妥当，过往焦虑于地产霸权、金融寡头和贫富分化的社会仇富、仇官心理可能得到适度平复。民生议题不能成为孤立的福利议题，而需要与经济发展协调统筹，以发展促民生，以民生助发展。这样，习惯于简单税制和偏低福利的香港就有可能逐步走向中等福利水平。因为香港经济需要通过更积极参与国家经济而获得发展动力，这一聚焦过程还将带来央港关系的修复，这一修复不仅具有积极的经济意义，还具有为重启政改提供优良条件的意义。聚焦经济民生所带来的香港内部生态优化、利益重排和共识凝聚以及央港关系上的互信重建，是后政改调整的战略性目标。

（三）健康心态重启政改

聚焦经济民生固然是后政改时期香港社会主流共识，但政改本身并未完成，从而使得重启政改尽管不具备短期的现实性条件，但中长期来看仍然是基本法体制内目标和香港社会民主发展的必然方向。6月18日的否决只是个案性否决，并不表明政改已经终结。从现代社会的普遍发展规律来看，未完成普选的民主始终存在着走向民主的强劲动力，这种动力不仅仅来自于外部世界提供的普遍话语和模式诱导，也来自于高度现代化社会“人人参政”的政治自觉。寻求一国两制下香港社会的长治久安，必须在适当时刻重启政改以实现普选。基本法以及“8·31决定”是关于香港政改与普选的最权威法律基础，也是中央关于香港循序渐进实现普选的最庄严政治承诺，但前提是香港社会对普选方案有共识，对基本法及中央治港核心原则有理解与支持。否决政改表明香港社会的这一共识尚未达成，对中央治港核心原则尚缺乏正面体认与接受。何谓核心原则呢？就是主权、安全与发展利益。这些可统归入“国家利益”范畴的核心原则根植于基本法承载的“一国”内涵之中，若香港人不能客观认知和接受这一宪制性前提而仍然将普选作为准独立政治体事项衡量，政改分歧就很难弥合。在分歧巨大时，不妨双方各自冷静调整。于中央而言，必须坚持基本法之下的香港普选目标，为适当时刻重启政改提供通道与支持，兑现政治承诺。于香港而言，通过梁振英剩余任期的聚焦经济民生发展而营造一个新的香港经济前景、社会共识与央港关系。这一调整周期不宜过长，以便香港普选作为一国两制与基本法的重要目标能够早日实现。由此，香港自身在国家发展中的角色也在转型，从相对单调的经济层面转向“治理特区”定位，为国家治理现代化探路。而聚焦经济民生恰恰可以营造香港人的一种与时俱进的健康心态，重建社会共识与央港互信。

七、精神深处的搅扰：香港青年的国民意识危机

“占中运动”的重要政治遗产就是香港青年世代走上政治舞台，形成香港社运新生力量，在很大程度上冲击着既有的“泛民—建制”二元格局并深远影响到后占中重建，甚至对迫在眉睫的政改立法会闯关亦有影响。近期黄之锋巡回世界各地“串讲”香港社运经验及接力街头对抗政治，显示出香港青年深切的国民意识危机。这不得不促使我们重新严肃审视后占中时期重启“国民教育”的必要性和紧迫性。对香港青年国民意识危机的忧虑由来已久，今尤更甚。在设计具体对策之前，我们有必要对国民意识的理论定位及香港青年的国民意识历史构成展开相对细致的考察，才可能明辨原委是非，有的放矢。

（一）国民意识的理论定位

国民（nation）并不是一个个体主义概念，而是一个整体主义概念。准确界定国民，需要将其放置于具有“家族相似”的近缘概念脉络中加以辨析。对与国民相关之系列概念的误解与误用，常常造成香港政治辩论无法聚焦深化。我们将首先通过“国民不是什么”的否定式思维来确定这一概念的基本属性。国民需要在与臣民、公民、居民、人民的精细辨析中获取自身的准确内涵：第一，国民不等于臣民，是整体自治而非受治的政治主体，是近代民主革命的结果；第二，国民不等于公民，是偏于共和主义和整体主义的“想象的共同体”（安德森），这一想象也不是宽泛的文化认同，而是具有直接的政治认同意涵，而公民概念一方面被人权概念“去政治化”，另一方面凸显权利本位，削弱义务感和认同属性；第三，国民不等于居民，是严格的宪法学概念，而不是税法学或行政法学概念；第四，国民也不完全等同于人民，前者有着人类学上的民族性特征，后者完全是政治哲学的抽象建构。国民概念伴随近代启蒙尤其是法国大革命而发生，是对“nation state”的理论化，是基于民族（nation）而指向作为政治组织之国家（state）的特定理论过程，确定的是现代国家的严格的政治社会基础，西耶斯在论证法国民族的整体制宪权时有着精致建构。香港青年的国民意识问题因此可简要界定为：香港青年对自身归属于中华民族及其实证的政治共同体的认同程度。

（二）臣民—居民模式的困扰

香港青年的国民意识危机有着深远的历史基础：首先是古典基础，即大清帝国的臣民意识（1842年鸦片战争之前）；其次是近代基础，即英帝国的殖民地居民意识（1842-1997年）。这就构成了香港人精神意识中独特的“臣民—居民”模式。香港人在整体近代史中缺乏民族国家建构的意识、能力与体验，不能发展出正常的国民意识，而与内地的百年互动所印证与维系的只是朴素原始的民族情感，而不是高级建构层面的政治认同。香港基本法的核心概念仍然是居民而不是公民，偏重纯粹权利而不是义务，预设了一种去政治化的泛人权概念（ICCPR—香港人权法案条例）。香港从来不是一个民族，也不是一个人民，香港人民只是一种泛化而不严谨的便利称呼。香港民族论和香港独立论表明香港青年对主权回归中“国民意识”建构的排斥。而国民意识危机的直接后果就是香港青年无法理解国家概念，亦无法从历史和政治命运共同体及真正共和主义的高度理解和认同中国的发展转型及其政治精神与体制。

150余年的殖民史在涤荡香港人中华帝国臣民意识的同时，确立了牢固的“居民”政治意识形态。这种纯粹“居民”的政治意识构成大致如下：1.殖民史观；2.冷战史观；3.人权史观；4.普通法史观；5.普适民主史观。这些历史观要素混杂综合，构成了香港人的主体政治精神，而“爱国爱港史观”则相对处于弱势，香港的既有教育体系又根本没有承担甚至严密排斥“爱国爱港史观”的渗透与机制性落实。2012年反国民教育事件并非孤立事件，而是这种纯粹“居民”政治意识形态的激烈反弹，其中生力军即为包括黄之峰在内的香港青年一代。

在排斥国民意识的“居民”意识形态之下，香港青年组织亦呈现出高度自治态势和社运生力军形貌。比如香港高度本地化的“学生会—学联”体制成为占中运动的强势领导因素。尽管后“占中”时期香港大学学会生退出学联，但这并非香港学运的分裂，而是青年激进势力寻求社运独立性的体现，这使得香港青年社运更加难以节制。严密的本地化还导致了香港青年学生对内地生的政治排斥，典型如2015港大内地生叶璐珊参选事件，后者的共青团员身份成为政治黑底，令人唏嘘不已。几乎所有内地生都是团员，依此标准，所有在港内地生几成异类。这是香港青年政治的内在歧视倾向。学生会的法人化和政治组织化亦很明显。香港大学中山广场与学生评议会集会在彰显校园民主和学生政治参与意识的同时，也暴露出民粹化和激进化的不良倾向。学生代表以社会精英与民意代表的双重想象自诩，同时采取严格的团体自治和内部人控制，使得香港青年在个体意义上难以实现精神突围，难以与内地生及祖国大陆进行积极的互联互通和互爱互助，培育国民意识。回归以来历次社会运动中的香港青年人身影频频闪现。除了1970年代末到1980年代的前回归期短暂的“认中关社”（认识中国、关心社会）与“民主回归”传统之外，香港青年运动渐然汇流入反对派政治脉络之中。

反思香港青年社运动力的来源，大致如下：1.“黄之锋现象”，即未成年人的过度政治化和香港政治文明的异化，政治上的精致功利主义突破成年人范围限制；2.港台民主青年运动的联动效应；3.香港价值观与生活方式的理想化以及对大陆的妖魔化；4.对“颜色革命”与后现代政治抗争技术的精致模仿；5.国际力量的隐秘支持与利益许诺；6.弱国民意识条件下政治耻感的丧失。

（三）走向“公民—国民”意识模式

一国两制前景及香港未来取决于香港青年政治意识的一场结构性革命，即从“臣民—居民”模式转变为“公民—国民”模式。这也需要我们对回归以来涉及香港国民意识之若干建构性概念的反思：1.“港人治港”，符合地方自治原理，必要但不充分，容易滋生政治上的地方主义和地方本位，容易导向单纯的香港认同而不是国家认同，适宜修正为“港人治国，港人治港”，确立国家认同的第一认同地位；2.“爱国爱港”，这是统一战线概念，适合于1984年之前对港英斗争需要及回归过渡期争取人心需要，但不大适合回归以来依据基本法的公民教育与国民教育需要，且留有左派政治和阶级斗争印痕，与香港社会主流文化之间存在一定张力，故应赋予新的时代内涵与法治价值底蕴；3.“井水不犯河水”，这里暗含深圳河的复杂政治意涵，即自治边境，签证与签注一字之差亦深有蕴含，“这么近，那么远”尽显心理惆怅，“领土之内，边境之外”道出宪制理论困境，异水同源寻求“一国”统合上的重建，这显示出既往偏重政策行话的政治修辞上的不严谨及其政治后果；4.国防外交权力论，这一度被认为是中央权力仅仅限于国防和外交，这只是政策文宣用语，不大符合基本法，也不符合现代国家的央地关系原理，造成港人极大误解，而这种自我限制还导致了外交部驻港特派员公署、驻港部队等与香港社会及体制的脱节，俨然“井水不犯河水”，在泾渭分明中放任香港青年延续弱国民意识状态。

再回到基本法。该法在建构国民意识上有一定的局限性，体现在秉持“最小变动”原则下的居民本位、权利本位与地方本位。基本法在中央与地方、权利与义务上的内在双重失衡导致所谓的“基本法爱国主义”在观念与制度上几乎不可能。这迫使我们严肃思考基本法作为过渡体制的可能性及其正确的演变方向。基本法是实验性事物，自然有着变与不变的二重性。基本法演变应促进“一国”与“两制”回归常态，这不是回到过度一国化的“全面管治权”，也不是城邦论式的“极度自治论”，而是侧重建构和稳固中央应有权力及提升香港国民意识与政治认同。确立香港青年“回归史观”与“公民—国民”意识模式的可行对策建议包括：1.加强历史文化教育，弥补香港青年教育中近代民族国家史缺失的一环，对冲“殖民史观”的过强影响；2.基于公民义务的增量立法，即通过国家单行立法，一方面从否定意义上阻断港独和香港民族意识（如《反港独法》），另一方面开放参军、公务员、外交官、内地法律服务市场等公民义务实践领域，通过“港人治国”体验扭转地方主义倾向，建立国家与国民概念和意识；3.国际化战略倾向的支持：在“一带一路”的中国国际化和区域秩序建构战略中赋予香港青年更多参与机会，使之与国家产生日益强烈的命运共同体感；4.研讨“国情课程”的常态化与多元化机制，即在香港青年教育中引入在内地进行的国情课程，作为必修课程加以推行，这绝不仅仅是夏令营式的体验之旅，而是严格国民教育的一环；5.内地在现代化基础设施上更加开放发展，更加自信向前，增强整体体制的改革力度与行为确定性，形成对香港青年的价值吸引力和远期期待。如此治港，内外兼修，则央港关系仍有改观空间，香港国民意识亦并非不可培育。

八、结语：香港政改未完待续

聚焦经济民生具有阶段合法性，但取消不了香港政改与普选的终极追求。要深切理解香港人的政治意识与民主精神，尤其是对待政改闯关的长期态度，笔者可以占中期间的热播港剧《选战》（The Election）为例加以说明。

就在全国人大常委会“8·31决定”作出及“占中”运动风起云涌之时，HKTV经过短暂整顿后于11月19日重新开台，开始其“网络电视”时代，而开台首播剧即为以香港特首普选为基本背景的政治预言剧《选战》。该剧在开台剧“网络公投”中高票名列第一，开播后更是成为热播剧目，显示出与当下香港政坛情势的密切互动。而占中运动于2014年12月15日最终遭遇和平清场，政改法案半年后遭遇否决，香港民主必然变换形式与路径，未完待续。

该剧的基本剧情是香港“占中”运动失败，2017特首普选以人大决定为框架进行，在寻求连任的特首郭逸材与挑战者韦文轩之间展开博弈，后者获胜当选却于当晚遭遇离奇车祸死亡。韦文轩在当选之际高调宣布特首任期主要任务为带领香港人民继续争取“真普选”。其妻叶晴为工人运动领袖，背负其夫遗志出战2022年特首普选，却陷入香港政坛的无底漩涡，内有倾轧，外有强敌。挑战者韦文轩本为香港最大建制派政党“振民党”副主席，行政会议成员，后退党参选特首。2022年特首普选的竞争格局是：振民党主席宋漫山和工人运动领袖叶晴。其间有人大就普选框架释法等情节。这些无不浓缩了香港人的深层民主心理。

该剧之编剧思路、网络热播及市民反响，尤其是其中包含的对后“占中”时代香港民主发展的愿景想象，显示出经过“占中”运动，一般香港人对于香港民主的某种心理认知与共识取向：第一，2017年特首普选框架相比2012年框架虽有进步，但仍有“筛选”效果，不是理想民主方案，香港民主需要继续前进；第二，香港民主继续前进的动力来自于体制内力量的裂变与社会反对力量的接力争取，包括建制派政党的分裂以及社会反对力量的政治重组与积极参政；第三，在限制性框架下的特首普选中，最打动选民心理的竞选策略是承诺带领香港人民“继续民主”起来，接力追求“真普选”；第四，建制派政党及其候选人的民意基础与政治合法性继续遭受质疑，在与反对力量的政治博弈中面临越来越大之政治压力；第五，中央继续作为香港民主发展“循序渐进”的主导与调控性力量，但香港民主在民意推动下的“继续民主”之路不可逆转。我将《选战》的出现及其反映的后占中民意称之为香港的“继续民主”命题。如今政改遭遇否决，香港人的民主意志更受挫折，其“继续民主”的追求可能更显强烈。

在香港普选的话语博弈中，反对派的通用策略是“政策问题政治化”，而建制派的反制策略则为“政治问题政策化”，于是出现了检讨占中运动原因及对策上的“民主中心论”和“民生中心论”。笔者认为占中运动同时反映了香港管治中严峻的民主问题和民生问题，二者相互关联，但不可相互吸收，各自独立存在。因此，后占中时代的中央与港府在政策检讨上，除了凸显“民生”的公共政策面向之外，也不可形成“民生中心论”，以为通过民生与福利供给即可完全消除占中运动的“病灶”，更不可以为依靠“反占中”的窄议题民意共识以及法治权威而取得的清场经验可以长期反复运用，而是需要严格区分“政治”“政策”与“法律”，按照“政治的归政治，政策的归政策，法律的归法律”之原则进行议题归类、政策设计与制度供给。在占中运动可分析出的问题群中，“继续民主”将成为一个最大、最普遍的共识，而中央和特区政府在这一议题上的开放程度和回应能力将直接决定后占中时代香港管治的基本绩效状况。

通观整场占中运动，尽管存在外国势力的模糊影像和对国外“颜色革命”某些动员技法与行为艺术的模仿和翻新，甚至也由于香港社会本身的公民社会传统及其行动者逻辑而造成中央对运动性质的过高定性（港版“颜色革命”），但这场运动本质上并非“颜色革命”，无论是运动参与者还是香港警方均表现出了对“和平非暴力”这一文明守则的坚定信念以及对法院禁制令和法治根本权威的终极信仰。而作为运动象征的“雨伞革命”之说也至少在香港社会内部被严格否定，修正为“雨伞运动”。因此，2017之后也就不存在“继续革命”的问题，而只是“继续民主”的问题。从理论脉络和运动过程来看，占中运动在本质属性上还是应该定位于一场以民主为基本目标的“公民抗命”运动，其核心诉求在于通过适度违法的公民行动造成全社会对普选议题的更严格和更为聚焦的“审议”，向特区政府和中央传递对法定“机构提名”模式的不认同，并以推动“公民提名”入法为基本政治诉求。问题在于，这场运动以过早的“公民抗命”威胁在先，以青年学生的“港独”论述以及反对派政治力量的“国际”求援加码，更以不具法律效力的电子公投以及旷日持久的街头违法占领为支撑，同时错失了10月21日首轮对话的运动接轨与转型契机，从而丧失了在一场高度非均衡和不对称的政治抗争中实现理性妥协与运动“早期收获”的机会窗口。整场运动展现出理念优先、青年学生激进立场优先、对沟通对象及相关沟通技巧把控不足等特征，这些均应作为运动遗产而成为香港民主运动自我检讨与改进的要点。

更进一步，这场运动从发动之初到提前行动再到黯然清场落幕，一再表现出对抗双方的战略误判和战略互不信任，这对于作为地方性民主的香港民主发展而言无疑是悲剧性和灾难性的。香港在“继续民主”之路上，需要更理性地实现一种“视角内转”，对政治上的沟通对象进行更具内在性甚至沟通性的了解和理解，同时需要坚决戒除一种超越政治可能边界、自我孤立与边缘化的“港独”主义和一种来自国际城市定位与殖民历史记忆的“国际干预”主义，而将香港民主化定位于“一国两制”宪制框架下具有“政治特区”属性的自治民主试验，其制度过程既是香港基本法秩序的民主改进，同时也是中国整体国家建构和政治民主转型的先导与示范。在此意义上，香港民主便具有了超越一城一地治理的普遍历史意义而汇合入中国长时段的立宪民主进程之中，同时又在深圳河一侧构成与“经济特区”之国家试验具有互补性的“政治特区”优势。而孤立主义的港独和外来干预主义的国际依赖，只能使香港进一步远离国家体制和全体人民的同情与支持，远离主体中国开辟的民族复兴与国家崛起的大时代和大机遇。视角内转，参与互动，旧城新命，或许是此次占中运动激烈对撞之后所可能产生的央港关系新的互动法则与均衡位点。

“占中”运动处理经验还可能成为内地应对未来政治与社会运动挑战的有益经验：第一，法治是有序民主的基础，内地需要在十八届四中全会决定基础上全力推进法治国家建设，以法治权威应对和护航民主发展，避免政治与社会失序；第二，民意是秩序维护的风向标，此次“占中”运动中的民意内涵特别是民意对法治的根本信仰以及对暴力的坚决拒斥成为运动始终坚守“和平非暴力”以及警方文明执法的共同监护力量，而多元公开的民调技术体系亦成为民意聚集和沟通的有效机制；第三，媒体自由与政治公开性，这有利于巩固法治共识和确保民意传递相互检验而达至真实，更可形成社会性的公共舆论场及公共理性。

在内地经由“经济建设”“法治建设”而最终抵达具有结构性政改意义的“民主建设”阶段时，香港社会此次应对占中运动冲击而表现出的价值与制度软实力恰可作为内地储备政治民主化之基础设施条件时认真研判、借鉴和转化。如此，则占中运动已经具有了超越本港民主范畴的国家治理标本意义。

当然，香港社会经历“占中”与“政改否决”之后，还是面临着严峻的考验，如果不能较为稳妥地通过这些考验，其“继续民主”前景乃至于经济社会竞争力预期都可能恶化，其“二线城市化”并非不可想象。这些考验至少包括：经由“占中/反占中”冲突而造成的政治对抗族群化态势如何有效抑制？运动造成的社会关系裂痕如何弥合？“政改五步曲”之第三步如何艰难而智慧地重启？“占中”运动暴露出的经济结构单调、就业矛盾突出、民生政策失当、青年出路狭窄、地产霸权以及官商勾结等政策性问题如何在政治/政策双轨意义上进行有效的应对和化解？这些问题的解决需要香港社会的团结协作，需要公共知识分子的理性引导，需要特区政府的系统回应，亦需要中央的深切理解和到位支持，尤其是中央的惠港安排应向香港社会中下阶层倾斜，而信息交换与意见交流管道亦应适度避开资本家精英而逐步下沉。对香港社会而言，这是一个社会重建与深度回归的过程。对特区政府而言，这是一个增强回应性、责任性与管治认受性的过程。而对中央政府而言，则是一个更深入理解香港社会各阶层、改善央港关系、强化两制互动与国家认同整合的过程。

放宽观察视角，香港曾作为冷战时代内地获取国际物资以及改革开放初期内地获取资本、技术与管理经验的转口与输出地。今日中央看待香港，除了继续巩固其金融中心和自由贸易港的经济地位之外，更应看到香港是一个高度发达和成熟的法治社会以及一个在民主化进程上先于内地的政治社会，赋予香港民主法治更高程度发展以国家试验和国家治理现代化的宏阔意义。在全面深化改革的更长周期里，在央港关系经由占中运动反向刺激调整后趋于改善的条件下，内地法治建设进程需要进一步汲取香港法治成熟经验，而内地民主建设进程亦需要认真对待和借鉴香港民主的可能经验。香港则由于更好地理解和参与了民族复兴和国家崛起过程，而得以重建央港关系的基本政治互信，消除战略误判，从而可能获得新一轮全球经济大整合中的发展良机与分工红利，以及在“继续民主”议题上获得更为宽松的中央政策框架。对此，我秉持一种审慎的乐观态度，同时将会保持长期的观察、分析、评估与建议。

香港政改暂时告一段落，但未完待续，基本法秩序下的普选仍需要央港互信互动向前推进。香港社运如何转型以及香港反对派是否可能解脱港独和国际干预双重魅惑而成为忠诚反对派，亦是香港政改重启进程的关键性因素。票债票偿如何偿，重启政改如何启，政改研究和基本法研究仍有无尽课题与空间。基本法学者要善作央港沟通的独特桥梁，以学理和诚意论事说理，避免“要么媚权，要么媚俗”的两极化取向，如此才可真正做到客观理性，也才更有价值和意义。我在基本法研究与政改论述中一直拿捏秉持这一立场，做好个人的内在学术理性之平衡。如此，则可不惧非议，敢于深入，持平而论。

注释：

[1]参见田飞龙：《两岸人民关系条例的历史考察与修改展望》，《台湾民情》2012年第6期。

[2]陈端洪教授称之为一种意义挫折，参见陈端洪：《一国两制的智慧》（未刊稿）。

[3]参见田飞龙：《香港青年的国民意识危机及其化解》，香港《大公报》2015年6月8日；田飞龙：《认同的宪法难题：对“爱国爱港”的基本法解释》，《法学评论》2015年第3期。

[4]参见田飞龙：《香港政改观察：从民主与法治的视角》，后记，香港商务印书馆2015年版。

[5]相关研究可参见陈弘毅：《单一与多元——“一国两制”下的特别行政区基本法》，张千帆主编：《宪法学》，法律出版社2004年版；田飞龙：《法律的抑或政治的？——香港基本法模式下的中央与地方关系反思》，《研究生法学》2007年第6期。

[6]深入探讨参见田飞龙：《法治开启中国新三十年改革》，《中国评论》2015年4月号。

[7]参见田飞龙：《香港政改闯关投票结果评析与前景展望》，爱思想网，http://www.aisixiang.com/data/89720.html。

[8]吕大乐先生对此有着敏感回应，见吕大乐：《香港模式：从现在式到过去式》，香港中华书局2015年版。

责任编辑：姚远