基本法秩序下的政治委任官员与公务员

作者：何建宗（北京大学港澳研究中心特邀研究员，原香港特区政府发展局局长政治助理）

来源：《原道》第27辑，东方出版社，2016年3月出版

时间：孔子二五六七年岁次丙申三月廿八日丙戌

           耶稣2016年5月4日

内容提要：作为前政治委任官员，笔者首先探讨有关“公务人员”的基本法条款，接着介绍“问责制”的引入、政治委任官员的背景、政务官的制度、和政治委任官员与公务员的关系。最后指出一些制度上的突出问题并提出改善建议。

关键词：政治委任官员 问责制 行政主导 香港公务员 政务官 政治中立

香港的政治委任官员和公务员属于基本法当中“公务人员”的一部分，有关条文（第99-104条）载录于第四章第六节。根据基本法第103条，由殖民地时代延续到回归后的香港公务员制度予以保留。2002年，特区政府实行“主要官员问责制”（又称“问责制”、“政治委任制度”），把原来绝大部分由公务员出任的、按基本法规定由中央人民政府任命的司局长，改为政治委任，任期与行政长官一致。新制度于各局增设常任秘书长一职，由资深公务员担任。2008年，政治委任制度扩大到副局长和局长政治助理，类似西方民主制度的、相对于终身制公务员的”政治问责团队“正在逐步形成。香港实行“行政主导”的政治体制。行政长官和行政机关拥有较大权力。政治委任官员作为中央任命的主要官员，肩负落实一国两制伟大事业、和行政长官施政理念的重任。十六万公务员作为行政机关内执行和落实政府各项政策的主体，责任重大。两个团队保持有效合作与良好关系，是能否真正落实”行政主导”的关键。

一、基本法有关主要官员和公务人员的条款

基本法与主要官员（Principal Officials）和公务人员有关的条款包括第15条、第48条、第61条和第99-104条。第15条规定，“中央人民政府依照本法第四章的规定任命香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员。”

“主要官员”的定义可参阅第48条关于行政长官职权的第5款：“（行政长官）提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；建议中央人民政府免除上述官员职务”主要官员的任职资格于第61条规定：“香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。”与行政长官规定连续居住二十年和年满四十岁相比，主要官员居住年期要求较短，并没有最低年龄的要求。

值得注意的是，“主要官员”的定义不只司长和局长，还包括廉政专员、审计署长和三个香港纪律部队的首长；反映这几位官员的地位比其他部门的首长要高。但在香港有关问责制的讨论，主要官员一般是指司长和局长。

基本法关于“公务人员”的资格、回归后的安排、聘用条件和宣誓规定等，载于第99-104条，内容概要如下：

特区政府公务人员必须是特区永久居民，特定外籍人士除外（包括“回归前原香港公务人员的外籍人士、或者回归后担任政府部门的顾问和一些专门和技术职务”）；公务人员必须尽忠职守，对香港特别行政区政府负责；政府各部门包括警察部门的公务人员在回归后可以留用，年资予以保留，各项薪金福利不低于原来标准；所有主要官员须由外国无居留权的中国公民担任；离退休公务人员的安排不低于原有标准；原有公务人员的招聘、雇用、考核等制度除有关外籍人员特权待遇的规定外，予以保留；行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员就职必须宣誓拥护基本法，效忠香港特区。

基本法当中的“公务人员”（public servants）含义很广，既包括“公务员”（civil servants），也包括主要官员、行政会议和立法会议员、司法人员等。纵观上述各条文，基本法有关主要官员的规定主要涉及提名和任免权、资格、和宣誓要求。对于公务人员，为确保香港平稳过渡，让广大市民包括公务人员放心，有关条文主要是强调制度、人员、聘用条件和离退休安排基本不变。对于公务员与主要官员的工作关系，基本法并没有规定。

二、“问责制”的引进和扩大

1997年香港回归，行政机关除了由英国委派的港督改为由香港人组成的选举委员会推选行政长官以外，由政务司以下的司，局，署等架構基本不变。原港英政府大部分司局长留任并继续由公务员担任。为了让行政长官更有效实施其施政理念、并更好的向市民问责，第二届特区政府于2002年推出“政治委任制度”，其要点包括：司局长和其他主要官员脱离公务员身份，任期与行政长官相同；有别于公务员，主要官员要承担政治责任，包括辞职；所有主要官员均向行政长官负责，而非各司长；局长以下设“常任秘书长”一职，由公务员担任；公务员不再参与最终决策。问责制实施以后，主要官员负责制订政策，以及争取公众对政策的支持；而公务员则负责政策分析，推行政策，提供公共服务，执法规管等。从制度设计而言，问责制的引入使作为香港特区之首，既向中央又向香港特区负责的行政长官可以更有效的实施其施政理念，问责官员之间可以成为紧密合作的团队，并更积极地回应市民的需要。2006年7月，政府推出《进一步扩大政治委任制度咨询文件》，并在2007年10月发表《进一步扩大政治委任制度报告书》，决定增加两层（副局长和政治助理）政治委任官员。原因包括：主要官员需要额外支持配合以民为本的施政需要。然而，现行的政治层级过份单薄，不足以有效应付管治及政治工作的需要；增设政治委任职位，可提升政治团队在公务员支持下处理政治工作方面的能力。同时，此举亦有助保持公务员政治中立；在政府不同层级开设政治委任职位可为政治人才提供一个更全面的事业发展途径。培育政治人才，配合政制逐步民主化。[1]

第一批副局长和政治助理于2008年5月起陆续就任。图一显示问责制实施前后的组织架构图。

图一：政治委任制度实施前后比较

三、“问责制”引起的争议

“政治委任制度”在西方国家或民主政体相当普遍，并以英国和美国为主要代表。英国实行议会制，下议院多数党组织政府，并委派党员出任内阁成员，领导公务员。政治委任的部长和大臣任期四年，但无论哪个党派执政，终身制的公务员都必须服从政治委任官员的领导，执行执政党的政策。香港过去受英国“殖民统治”，公务员系统师承英国，工作方式和文化与英国相类似。香港新的政治委任制度在回归后才逐步引入，但当中一些规则也有借鉴英国的经验。美国是历史悠久的总统制国家，行政和立法机关独立产生。有别于英国由下议院议员组阁，美国总统就任后从社会各界任命各类政治人才担任内阁成员。美国的公务员系统在1978年作出改革，最高级别的改为政治委任，以确保公务员支持政府施政。[2]

香港的政治环境和制度比较特殊。首先，香港不是个独立国家，基本法规定主要官员由中央任命，就算日后行政长官实施普选，也不会改变。因此，行政长官并不像美国总统般可以全权决定所有政治委任官员的人选。然而，回归后行政长官和立法会的产生办法不断民主化，根据基本法45条和68条的规定，最终都会实现一人一票普选。引入新制度既是回应香港社会对官员加强问责的要求，也是为未来实现普选作制度上和人才培养上的准备。

在发展民主的过程当中，香港面临最大的问题是政治人才不足。在殖民地时期，从政人士分为两类：第一类是公务员当中的政务官，负责制定和执行港英政府的决策；第二类是各个咨询组织（包括当年的行政局和立法局）被政府委任的人士，他们以工商和专业人士为主，本身拥有成功的事业，参政是基于服务社会或荣誉的心态。香港区议会和立法局分别在1982年和1991年引进地方直选议席，真正以参选和服务市民为职业的“政治人才”群体才逐步形成。然而，回归前后香港都是“行政主导”，行政机关拥有最大权力，因此通过选举产生的政治人才除了在立法会行使监督政府的权力，并没有制定政策的机会和锻炼。因此政党政治的发展并不成熟。相反，被政府委任的主要官员除了原来出身公务员的以外，都没有制定政府政策的实战经验，曾参加过选举的也比较少。

在2002年推出“问责制”后，社会对外来的人才进入政府领导公务员存在争议，主要有几个批评。首先，有意见认为，在行政机关并非普选产生的情况下，特首直接委任问责官员是属于“政治酬庸”，甚至是“利益输送”。第二，政治委任制度会“影响公务员士气”，甚至影响公务员的“政治中立”。第三，政治委任官员的任命应该由立法会批准。

上述批评在香港得到不少支持，但都不成立。以香港尚未实行普选为由反对政治委任制度并不合理。首先，根据基本法，香港的主要官员都由中央人民政府任命。回归时由于平稳过渡的考虑中央把原来以公务员为主的司局级官员任命为特区第一届官员，但这不等于中央只能从公务员当中任命主要官员。事实上，政治委任制度是香港迈向普选过程中的必经阶段。从政治人才培养的角度看，政治委任制度及其扩大正正是为未来更民主的政治制度作准备。

至于所谓“损害公务员士气”的说法，这与公务员（尤其政务官）的文化有关系。根据长期研究香港政治并曾任特区中央政策组首席顾问10年的刘兆佳教授，香港政务官的价值观有多个特征，包括“自以为香港利益的捍卫者”和“讨厌狭隘和局部利益的政治”。[3]这个同质性高的群体对于被外来的政治任命官员领导感到不适应是可以理解的。再者，政务官的晋升阶梯从过往最高的司局长降到常任秘书长，也影响到他们的士气。然而，虽然香港公务员是个廉洁高效的队伍，但他们的利益或者士气不应该凌驾香港的整体利益。全世界的民选国家和地区都要求公务员接受和支持政治委任官员的领导，在香港按照基本法走向普选的大趋势下，其公务员也不应该例外。

至于政治委任官员需要立法会批准，这一方面无视中央根据基本法第15条拥有的任命权力，也是对“行政主导”体制的冲击。根据基本法第73条，立法会的职责是批准政府的拨款申请包括政治委任官员职位的拨款，具体的官员人选，无论是公务员或者政治委任官员，完全应由政府决定。

四、政治委任官员的来源

香港有不少活跃的政治团体和政党，参与各级选举。但香港市民对政党和议员的支持度一直低于政府官员和公务员。基本法对于行政长官能否有政党人士出任并没有规定，但根据《行政长官选举条例》第569章，容许政党成员在当选行政长官后的七个工作日内须公开作出法定声明，表明他不是任何政党的成员。另外，当选人须向选举主任提交书面承诺，表明他如获任命为行政长官，则在他担任行政长官的任期内他不会成为任何政党的成员，或他不会作出具有使他受到任何政党的党纪约束的效果的任何行为。

在香港没有执政党而行政长官不能有政党背景的限制下，行政长官属下任职各司局的主要官员大多来自非政党人士。以下是根据过去三届局长、副局长和局长政治助理的经验总结出几个问责官员的来源。

1.公务员。主要官员中的司局长来自公务员的比例一直比较高。在2002年的董建华政府，公务员出身的占43%（6/14）；2007年曾荫权政府中公务员出身的比例增加到60%（9/15），到了本届政府，比例为40%（6/15）。因此，虽然建立政治委任制度的原意是要克服原来公务员（政务官领导下）体制的一些弊端，但在实际运作上，由于香港政治人才不足而且公务员对政府运作非常熟悉，公务员始终占政治委任官员最大的比例。在制度扩大到副局长和政治助理两层以后，公务员占的比例就比较低。公务员是个终身职业，作为公务员顶层的常务秘书长要担任局长，他们所考虑的主要是按时退休和提前退休担任局长的取舍。但作为四十多岁的首长级公务员，要提前十多二十年离职转到风险高得多的副局长，顾虑就会比较多。由于香港没有建立一个政治官员的升迁制度，当政府换届以后，副局长（和其他政治委任官员）就可能面临失业的情况。虽然过去两届确实有原来中层政务官加入副局长的行列，并升任局长，但毕竟都是少数。

2.专业人士。起用专业人士出任相关政策局的局长，反映以所谓通才管理香港的传统思维未能适应日益复杂的社会问题。最突出的例子是公共卫生问题。过去十多年，香港经常受到禽流感和各种流感威胁。由通才出身的政务官处理这个容易引起公众恐慌的问题，始终缺乏足够的权威性。本届和上届的食物及卫生局由资深医生出任正副局长，在香港发生流感或者防御外来流感入侵香港的时候，以权威专家的身份统筹应对的战略、行动；并适时向公众和媒体发布信息，起到安定人心的作用。除了医疗，本届政府在律政、环保、保安、财经等政策局也是以专业人士担任局长。专业人士出任政治官员的优点是熟悉政策内容、拥有相关专业界别的人脉关系、和在公众心目中拥有权威。但他们的缺点可能是：不善于应对传媒和跟政治人物交往、缺乏行政管理经验、过去的商业关系容易被人攻击为“利益冲突”等等。在香港缺乏政治人才“旋转门”的环境下，专业人士由于是以其多年专业知识贡献政府，在任期结束后可以重回有关专业工作，所以没有公务员出身的政治官员在任满后何去何从的顾虑。当然，离任后的“过冷河”限制（一年内工作需要申请报批）对于政治人才从政是一个障碍，但这方面可以通过简化行政手续来完善。

3.学者。学者是政治官员的一个重要的来源。以本届为例，张炳良和陈家强教授出任运输及房屋局和财经事务及库务局局长，而陈肇始教授则担任食物及卫生局副局长。学者担任官员的优势与专业人士类似：他们拥有丰富的专业知识，在社会上拥有较高的地位，不少学者经常接受传媒访问，广为市民认识。值得注意的是，学者从政不一定与其本身的研究范畴相关，例如张炳良是政治行政学者，上届的环境局副局长潘洁也是一位政治学者。

4.政党人士。外国实行政党政治，执政党成员组成内阁是正常不过的做法。香港虽然没有执政党，行政长官规定不能有政党背景，但委任立法会内大党进入行政机关，理论上对确保政府议案通过有帮助。然而，政治委任制度实施多年，有政党身份加入的人数寥寥可数，包括只有两名副局长和三名政治助理，也有原政党成员选择辞去党籍加入政府。相对于外国政党成员入阁可以根据该党的理念影响政府决策，香港的政党成员进入政府后，与原来的政党关系几乎割断。因此，不少政党成员对“党友”进入政府是“又爱又恨”：一方面为政党成员能参加政府感到高兴，但另一方面，也慨叹党内政治人才“又少一个”，打乱党的发展和选举部署。过往的经验显示，政党成员进入政府后，不仅甚少把政党的主张带进政府，他们更有意无意跟原来政党“划清界限”，以示公正。而对于政府而言，委任政党成员是希望政府政策能够更容易得到该党的立法会议员支持，但事实上，碍于建制派政党也需要与反对派争取民意和选票支持，委任政党成员入政府似乎未能解决建制派与政府“铺铺清”（即每次都讨价还价，并非无条件支持）的合作关系。所谓特区政府与建制派政党组成“执政联盟”的构想并没有从委任政党成员进入政府而成为现实。

5.传媒。来自传媒或公关界别的政治委任官员主要出任副局长和政治助理的职位。新闻发布是政治工作的一条重要“战线”。毫无疑问，他们拥有了解传媒运作和人脉的优势，在准确发放信息、及时反驳不实或歪曲报道方面，可以发挥很大的作用。但倚靠传媒出身的官员游说甚至淡化或阻止一些不利消息的报道，事实上相当困难。在政府民望低落和传媒普遍以批评政府为尚的文化下，要影响新闻界的报道几乎不可能。处理不慎的话，甚至会被认为干预新闻自由。网上媒体近年发展蓬勃，甚至推动政策议题和反政府的社会运动。它们的出现让媒体和记者有新的定义（或者难以定义）。媒体出身的政治官员在处理网上言论方面也会有一定优势，更多是视乎个别官员在社交媒体的活跃度而定。

6.智库。香港的智库发展比较缓慢，政党或者商人出资成立智库的文化还没有形成。然而，在香港屈指可数的智库当中，也有晋身政治官员的例子。例如创办思汇政策研究所的前总监陆恭蕙出任环境局副局长。从事政策研究的政治官员的优势包括：了解政策内容和政策制定过程的复杂性、善于撰写研究报告和评论文章、拥有较好的政圈人脉关系等等。当然，政策研究与政治高度相关，但也需要很不一样的能力。政策研究讲求客观理性、以社会最大福祉为依归，理想成分较大；参与政治更多的是不同利益和政党之间的博弈、追求短期成效和目标，需要高度的沟通技巧和应对公众的能力。

总结而言，政治委任官员的团队是以前公务员、专业人士和学者为主，再加上政党、传媒和智库人士。前三者较多出任局长的职位而后三者则主要出任副局长和政治助理。前公务员熟悉政府运作、专业人士和学者熟悉政策和技术性要求，并在社会拥有较高威望，都是政治官员的理想人选。现在被社会诟病的，主要是政治官员之间的团队合作精神不足，和个别政治官员的表现。这应该可以通过行政长官的领导能力和对政治官员加强培训加以改善。

五、政治委任官员与公务员关系

政治委任官员与公务员的关系不是一个新鲜的课题。如上所述，在大多数的西方国家或民主政体，由民选产生的立法机关多数党组成内阁或由民选总统委任的人员担任政府内的重要职位可谓司空见惯。这些任期有限的政治委任官员如何有效领导、推动及激励终身制的公务员支持他们的施政，是政治及行政学一个重要的研究课题。虽然政治委任制度有西方的前例可循，但香港的情况是相当特殊，甚至是独一无二的。首先，香港是一个从一百多年的“殖民地”转变为根据“一国两制”和基本法设立的特别行政区，政治和行政地位发生了极大的转变；其次，在这个过程中社会急速开放，政治制度向全面民主化迈进。香港回归前沿袭和发展了一百多年的公务员制度被保留，人员基本上完全过渡到特区政府，未做大的变动；新的政治委任制度却是回归后的2002年才开始。两个制度如何融合，如何有效分工合作是个长期的磨合过程。

政治官员和公务员的关系主要集中在主要官员和公务员当中政务官的关系。在论述这个关系在香港独特的情况之前，以下先简介香港的政务官制度。

1.政务官制度。政务官是香港公务员中担负领导责任的职系，统领着政策局和各政府部门的其他公务员。根据特区政府公务员事务局的资料，截至2014年6月30日，政务主任职系共651人，其中首长级占304人，非首长级347人。“政务职系人员是专业的管理通才，在香港特别行政区政府担当重要角色。他们会定期被派往各决策局和部门，以及各区民政事务处和驻外办事处，平均每两至三年调职一次。定期调任的安排，让政务职系的同事有机会涉猎公共政策中的不同领域，扩阔视野，累积经验，掌握处理不同事务的技巧。”表1列出政务官的架构、职位举例和人数。

表1 政务主任职级和其他基本资料（2012年）

香港政府招聘政务官主要从三个途径：刚毕业的学士或硕士、具有数年政府以外经验的人士、和其他职系的公务员，而大多数来自刚毕业的大学生。政务官的晋升一般须先署任有关职务，表现满意以后才能正式出任该职。例如，政务主任平均在入职后第四或第五年起，安排他们署任高级政务主任的职位。他们在入职七年左右，会获考虑晋升至高级政务主任职级。表现杰出者，更有机会在较短时间内获晋升。一般而言，政务主任可以在10-15年内署任或出任丙级政务官（D2）的职位。从表1的职位举例，可看出一个政务官的发展路径：作为政务主任和高级政务主任，政务官生涯开始的十多年多半在不同的政策局担任助理秘书长，或地区的助理专员（第二把手），协助丙级政务官工作。在升任丙级政务官后，一般会担任政策局的首席助理秘书长或地区专员。这一级别也是一个优胜劣汰的分水岭：当中只有三分之一左右可以再上一层楼，而在最高的甲级和甲一级政务官则总共只有三十人左右，出任部门署长和常任秘书长职位。

虽然政务官的编制、理念和传统来自殖民地时期，但香港社会正经历着急速的变化，政务官作为政府行政管理的骨干，也面临着冲击。刘兆佳教授认为，香港政务官群体的同质性相当高，并拥有六个特征。[4]第一，政务官拥有浓重的精英心态。政务官是领导着全体公务员的精英。一直以来，尤其是回归以前，政务官都是大学生梦寐以求的工作，每年过万名考生当中，只有二三十人能脱颖而出，被称为“天子门生”。第二，他们有着强大的集团意识。政务官圈子内有强烈的论资排辈观念，并强调大家有着共同的价值观和团队精神。由于绝大部分政务官都是由大学毕业一直工作到退休，同辈之间圈子很小，经常会有共事的机会，因此同事之间的“口碑”很重要，进一步加强了内部的同质性。第三，他们自认为是香港整体利益的最佳捍卫者，对于局部的狭隘的利益，包括政党政治十分抗拒。第四，他们对“小政府”与谨慎理财异常执着，对长远政策规划和长远财政承担有抗拒，因此虽然香港坐享数以千亿的储备，但政府仍然不愿意直接参与发展经济，或者扶持个别行业发展。第五，他们相信自己在政治上是超然的，以社会全体利益为出发点和立足点，认为所谓“政治”是狭隘利益的争夺，是情绪和非理性的表现。最后，政务官重视政策的科学性，尤其强调“程序理性”，即所有政策的酝酿、制订过程和执行都必须按既定程序进行，这才是“善治”的基础。

2.工作关系。政治委任官员与公务员的关系由政府内部两个文件规范：《政治委任制度官员守则》和《公务员守则》。首先，政治委任官员包括主要官员中的司局长、行政长官办公室主任、副局长和政治助理。他们也受到其他规范公务员的条例所约束，包括《防止贿赂条例》和《官方机密条例》。两份文件反映了主导特区政府的公务员，在面对政治委任官员时，倾向采取“防御性”的态度。以2009年9月颁布的《公务员守则》为例，当中有一半篇幅谈及公务员的“基本信念”和“操守准则”，另一半则详述公务员与政治委任官员共事时的角色、职责和彼此的关系，而重点在于必须“维护公务员的基本信念和价值观”。例如，政治官员需要积极维护一支“常任、诚实、用人惟才、专业和政治中立的公务员队伍”，他们“不应该要求公务员作出不合法、不恰当或有违其基本信念的行为、违反政府规例的行为、涉及行政失当的行为、与公务员角色有冲突的行为、违背政治中立的行为”等等。[5]在《公务员守则》的最后部分，详细列明公务员遇到政治委任官员“不恰当指示”时的沟通、投诉和申诉机制。此外，在政治委任制度扩大后，《公务员守则》规定公务员不从属于副局长和政治助理，他们是以“伙伴合作精神”与后者共事；副局长和政治助理只能“代表局长要求公务员预备和提交资料，或传达局长的意见”。相反，公务员对政治委任官员的责任占的篇幅少得多，包括必须“全心全力支持和执行后者的决定”、“不得试图妨碍、阻挠或延误政策和决定的执行”、“不得公开表达不同意见”等等。但对于违反规定的惩处、公务员不服从政治官员的处理机制却没有任何规定。

在新的制度下，除了决策权力，原来属于公务员的权力仍然保留。常任秘书长仍然掌握一个机构最重要的两个权力：人事权和财政权。人事权方面，包括对下属的升迁、公务员的评核和调动；财政权力方面，原有法例作为“管制人员”的常任秘书长仍然担任此职，他们“必须遵守财政司司长就公帑及政府财政的安全、经济效益及利益所制定的所有规例和发出的指示或指令”，并“有责任确保政治委任官员在妥善财政安排和遵循相关规定的所有有关事项，以至较宏观方面的考虑，包括审慎而合乎经济原则的管理、效率与效能、衡工量值等，均获得适当的意见”。简单来说，局长并不能完全决定财政的使用权。

3.突出问题。扩大政治委任制度从2008年实行至今，逐步浮现了一些问题。原来的制度设计是希望司局长在面对日益复杂的政治形势时，可以通过副局长和政治助理协助处理“政治工作”，以维持公务员的“政治中立”。然而，实践证明，在日趋政治化的香港社会，公务员不参与“政治工作”只是一厢情愿，更成为妨碍公务员与政治官员两个团队有效协作的因素。此外，“公务员不从属于副局长和政治助理”也加强两个团队之间的隔阂，有关做法是否应该继续应予反思。

其一，区分政治工作与政治中立。设立问责制的其中一个目的是让政治委任官员从事所谓“政治工作”，而公务员则从事“非政治工作”。其实，所谓公务员“不从事政治工作”是回归以后才出现的说法。一直以来，公务员要严守的是“政治中立”。《公务员守则》第三章“操守准则”一节中提到公务员须具备八项操守，其中一项是“政治中立”。该部分的重点包括：不论本身政治信念如何，公务员必须对在任行政长官和政府完全忠诚；在履行公职时，不得受本身党派的政治联系和政治信念所支配或影响；公务员不得以公职身份参与党派的政治活动，不得把公共资源用于党派的政治目的上；以私人身份参与党派活动时，须避免引起与公职身份有实际、观感上或潜在利益冲突，不会使政府尴尬等等。“政治中立”注重的是公务员须不偏不倚，不参与政治，这是没有异议的。但这不等于公务员没有义务协助政治官员从事政治工作。以香港的实际情况而言，所谓“政治工作”至少包括以下四方面：游说立法会和区议会；联系有关政策的利益相关者，包括政党、利益团体、反对人士、专业界别等等；联系传媒；关注、分析和使用新媒体和网上媒体。无论是向立法会和区议会解释政策，或者联系传媒和社会各界人士，这些工作从回归以前都是一直存在的。事实上，政府内部就以上每一方面都配备大量的公务员，包括民政事务处（主要处理地区工作）、新闻处（总部和派到各单位的新闻主任、局长的新闻秘书）、行政署（统筹立法会事务）等等。因此，如果说公务员不懂做或不做政治工作，实在是个迷思。这个迷思让政治官员和公务员产生不必要的隔阂，彼此重分工轻合作。香港近年政治内耗严重，虽然特区政府比过去花更多时间进行公众咨询，但却陷入“越咨询越没有共识”的困局。[6]加强政治官员和公务员的紧密合作，实在刻不容缓。此外，“政治中立”不能脱离香港的具体政治地位去理解。香港已经从“殖民地”转变为“特别行政区”，正如上述“政治中立”原则的第一条：公务员必须对在任行政长官和特区政府忠诚。因此，虽然公务员不用宣誓和拥护基本法，但他们必须在支持“一国两制”和“基本法”的前提下去坚持“政治中立”原则；而支持政治委任官员从并参与“政治工作”应该被视为支持特区政府依法施政的重要组成部分。

其二，与公务员的从属关系。扩大政治委任制度推出后，公务员的反应比较负面。政府为安抚公务员的负面情绪，表明公务员不隶属副局长和政治助理，而只向其公务员上级（以常务秘书长为首）负责。公务员是以“伙伴合作精神”的态度与副局长和政治助理共事。这个规定是参照外国的政治委任制度作出的。英国和新加坡也有类似的规定。问题是，在拥有成熟的政党政治和大量政治人才的国家，执政党上台后，政治官员可以而且有能力带一批有关的专家顾问进入政府工作。香港是个地方政府，政党政治不发达，政治人才不足；在可见未来都不会有“执政党”出现。在公务员人手和经验都充足的情况下，他们不隶属副局长和政治助理的规定并不合理。在新制度下，副局长在局长缺勤时会署任局长一职，领导以常任秘书长为首的公务员同事。然而，现行规定公务员不隶属于副局长，但后者署任局长时却可以领导局内所有同事，制度设计并不合理；也无助副局长熟悉局内的工作。笔者建议撤销《公务员守则》内公务员不隶属副局长和政治助理的规定，让公务员与副局长和政治助理能够真正在一个团队内合作无间，应付繁重的政治工作。

六、总结

香港是中央人民政府之下的“特别行政区”，实行“行政主导”的政治体制。政治官员与公务员的关系，作为行政机关内部的关系，应该提升到促进“行政主导”的高度去理解。一般对于“行政主导”的讨论，都从基本法立法原意和当年起草时的考虑去阐述行政机关与立法机关的关系。然而，“行政主导”除了是个法律问题，也是个实际的政治问题。没有一个强大的、高效的、有魄力的行政机关和管治班子，“行政”是很难“主导”起来的。而良好的、合作无间的政治官员与公务员关系，是构建一个强大的行政机关的先决条件之一。

其次，根据《基本法》第48条，各主要官员由行政长官报请中央人民政府任免。虽然副局长和政治助理并非主要官员，但他们是管治班子“政治团队”的一部分，副局长更会在局长缺勤时代理其职责。因此，公务员对所有政治官员（包括司局长、副局长和政治助理）的全力支持对维持特区行政主导的体制十分重要，也是应有之义。

最后，香港公务员应该为普选的到来作出准备。香港公务员的“核心价值”，包括所谓“政治中立”，是在殖民地时期社会相对封闭、政治制度不开放和精英阶层（包括公务员本身）主导决策过程的环境下出现的。这套价值观还跟港英政府一直坚持的施政方针有密切关系，包括积极不干预、低福利社会、缺乏对经济产业和社会发展的长远规划等等。因此，近年不少公务员对于三方面的转变未能完全适应：一是需要面对不同的反对声音并解释政策、争取支持；二是对于政府施政方向和理念的改变；三是与背景不同的政治委任官员共事及被其领导。

然而，上述三者是一个迈向普选的社会必然会出现的。在香港根据基本法规定迈向普选之前夕，公务员队伍应该与时俱进，了解“政治化”已经是不可逆转的趋势，并更积极地支持政治委任官员的工作。

【注释】

[1] 政制及内地事务局：《进一步发展政治委任制度报告书》，2007年10月发布，http://www.cmab.gov.hk/tc/issues/pa_report.htm。

[2] Richard J. Stillman II（2004）The American Bureaucracy : the core of modern government 3rd edition, p143

[3] 刘兆佳：《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》，香港商务印书馆2012年版，第123-127页。

[4] 刘兆佳：《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》，第123-127页。

[5] 刘兆佳：《回归十五年以来香港特区管治及新政权建设》，第5页。

[6] 何建宗：《香港咨询模式新探索——以“可持续发展委员会”模式为例》，《港澳研究》2014年第3期。

责任编辑：葛灿